基于產(chǎn)業(yè)鏈視角的食品安全監(jiān)管對居民身心健康的影響與對策分析
——以地溝油產(chǎn)業(yè)為例①

洪丹丹

(黑龍江中醫(yī)藥大學(xué)人文與管理學(xué)院管理學(xué)教研室 黑龍江哈爾濱150040)

近年來，中國在食品安全方面取得了巨大的進(jìn)步。然而，中國政府在保障食品安全方面仍然面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。自2010年以來，威脅食品安全的刑事案件數(shù)量急劇增加［1］。2011和2012年制造或銷售有毒食品或不符合食品衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)的食品的刑事案件的數(shù)量比前一年分別增長了179.8%和224.6%。此外，因食品安全罪被判刑的人數(shù)分別增加了159.9%和257.5%。嚴(yán)重的食品安全丑聞也層出不窮，如毒奶粉、問題膠囊、爆炸西瓜、農(nóng)藥污染的蔬菜、瘦肉精等。

地溝油是從餐館油炸鍋、排水溝、油脂收集器和屠宰場垃圾中回收的非法食用油［2］。它在任何時候任何形式下的存在都是非法的，因其可能對人體造成有害影響。此外，在這種回收油中可能含有有毒物質(zhì)，如多氯聯(lián)苯（PCBs）和二惡英，這些有毒物質(zhì)是重大的公共健康威脅［3］。因此，需要對地溝油進(jìn)行嚴(yán)格的監(jiān)管。2010年3月，國家食品藥品監(jiān)督管理局發(fā)布通知，要求各地相關(guān)部門對餐飲服務(wù)單位的食用油脂進(jìn)行全面的監(jiān)督檢查，并對食用地溝油的相關(guān)單位進(jìn)行嚴(yán)肅處理，從而首次證實(shí)地溝油在中國的存在［4］。中國消費(fèi)者對食品中含有地溝油感到震驚，這降低了國人對中國食品安全的信心。中國政府需要建立一個完整的地溝油監(jiān)測和實(shí)施系統(tǒng)［5］。本研究分析了中國地溝油生產(chǎn)和銷售的產(chǎn)業(yè)鏈以及該行業(yè)存在的問題，提出了相應(yīng)的政策建議。

1 地溝油的生產(chǎn)和地下銷售

2011年7月，公安部搗毀了橫跨14省的巨大地溝油產(chǎn)業(yè)鏈，包括6家工廠和銷售終端，追查了2條非法生產(chǎn)線和100 t正在加工銷售的地溝油。從原材料收集到再加工地溝油的使用整個產(chǎn)業(yè)鏈條都被銷毀［6］。

在中國，地溝油生產(chǎn)建立起了一條“從餐桌到餐桌”的產(chǎn)業(yè)鏈條［7］。產(chǎn)業(yè)鏈過程如下，（1）原料收集：個人收集不同種類的地溝油，然后將油與水分離，稱為“原油”；（2）原油提取：非法工廠或違法交易者從賣家處購買各種“原油”，然后通過過濾、脫色、脫水、煮沸和去除摻假物來產(chǎn)生原油提取物，從而獲得“精油”；（3）深加工：工業(yè)煉油廠通過多次脫色、脫水、脫臭和冷凝精制成精煉油，獲得“精油”，其感官特性與食用油相似；（4）批發(fā)：將“精油”出售給當(dāng)?shù)氐男」S或車間進(jìn)行包裝老化；（5）零售：賣家將石油轉(zhuǎn)售給最終消費(fèi)者或餐館。在某些情況下，一些工業(yè)煉油廠將食用油打包然后作為合法食用油出售給零售點(diǎn)。

地溝油產(chǎn)業(yè)鏈有多個環(huán)節(jié)，因此很難將不同環(huán)節(jié)的人定罪［8］。然而，深加工地溝油可能不構(gòu)成犯罪，因為它可以用來生產(chǎn)橡膠、肥皂和生物燃料等。銷售地溝油作為食用油可能構(gòu)成犯罪，但這種聯(lián)系是地下的，很難被發(fā)現(xiàn)。因此，在中國有許多地溝油加工的案件很難被起訴。

2 地溝油監(jiān)督中的困難

2.1 缺乏廢棄食品物流系統(tǒng)

解決食物浪費(fèi)問題的根本方法是對其進(jìn)行有序利用。地溝油可以用作生產(chǎn)生物燃料、肥皂和橡膠的原料［9］。中國目前還沒有完善的食物垃圾回收系統(tǒng)或綠色產(chǎn)業(yè)鏈，而這也在一定程度上限制了廢棄食品的回收。回收通道被堵塞了，因此大多數(shù)廢棄食物會與生活垃圾混合或直接倒入下水道。目前，農(nóng)民和個體銷售者承擔(dān)著廢棄食品的回收任務(wù)，但是他們也只是為了利益，且缺乏相應(yīng)的技術(shù)和設(shè)備支撐［10］。廢棄食品的收集、處置和回收不受監(jiān)控，因此非法交易獲得地溝油現(xiàn)象頻發(fā)。

2.2 法律、法規(guī)和監(jiān)管制度不完善

《食品安全法》于2009年6月1日頒布實(shí)施，使中國的食品安全走上了法律軌道［11］。這項法律在確保食品安全方面取得了巨大進(jìn)展。然而，地溝油事件的爆發(fā)也揭示了目前《食品安全法》在執(zhí)行中存在的幾個缺點(diǎn)。盡管法律強(qiáng)調(diào)不同部門的責(zé)任，但是中國的食品安全監(jiān)管體系是基于一種分段的監(jiān)管模式，這種模式在不同部門之間存在重疊和交叉的問題［12］。因此在很多時候會出現(xiàn)監(jiān)管無效的現(xiàn)象。此外，中國的食品安全保障是按照屬地原則進(jìn)行管理的。地溝油并不是食物，它是“將食物垃圾轉(zhuǎn)化為可食用的食物”，地溝油的產(chǎn)業(yè)鏈有多個環(huán)節(jié)，并且是跨區(qū)域的。而中國政府目前還沒有有效的方式進(jìn)行跨區(qū)域合作和克服地方保護(hù)主義［13］。總體而言，在中國地溝油的監(jiān)管實(shí)施尚未制度化。

此外，對于非法食品和藥品的處罰力度近年來有所增加，但力度仍然不夠。《食品安全法》第28條規(guī)定，地溝油的生產(chǎn)和交易屬于“使用非食品原料”或“添加食品添加劑以外的化學(xué)物質(zhì)”或“使用再生食品作為原料”進(jìn)行食品生產(chǎn)，這是法律所禁止的［14］。對食品貿(mào)易商和生產(chǎn)者的最高處罰如下：（1）沒收所有非法收益、食品或食品添加劑、設(shè)備或工具以及食品原料；（2）如果食品或食品添加劑的總價值低于人民幣10 000元，罰款人民幣2 000～50 000元不等；（3）如果價值超過人民幣10 000元，罰款價值總額的5～10倍；（4）許可證可被吊銷。然而，與生產(chǎn)和銷售非法再加工地溝油的巨大潛在利潤相比，處罰還是過少。

2.3 建立標(biāo)準(zhǔn)方面的不足

當(dāng)前中國缺乏檢測再加工地溝油和分類回收廢棄食品的標(biāo)準(zhǔn)［15］。再加工地溝油主要涉及使用堿添加劑來降低由高pH引起的異常pH值的動物脂肪和漂白劑的比率，以將深色轉(zhuǎn)化為透明。因此，區(qū)分合法食用油和再加工地溝油是非常困難的。根據(jù)GB2716-2005（使用植物油衛(wèi)生標(biāo)準(zhǔn)），物理化學(xué)性質(zhì)包括檢測再加工地溝油的9項指標(biāo)：酸值、過氧化值、剩余提取油溶劑、游離酚（棉油）、砷、鉛、黃曲霉毒素、苯并芘和農(nóng)藥殘留等。然而矛盾的是，根據(jù)這些指數(shù)，地溝油將符合規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。此外，食用油會產(chǎn)生化學(xué)物質(zhì)，在高溫下過度使用會導(dǎo)致癌癥。不幸的是，中國目前依然缺乏食用油在高溫下可以使用多少次的標(biāo)準(zhǔn)。此外，中國還沒有建立不同層次的垃圾食品回收國家質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，這是建立垃圾食品回收體系的關(guān)鍵。

3 食品安全監(jiān)管對居民身心健康的影響

對食品安全的監(jiān)管有助于為居民營造健康的環(huán)境。依據(jù)中國居民推動健康的議題，營造相關(guān)健康環(huán)境，健康環(huán)境與健康行為結(jié)合，以提高健康環(huán)境之使用情形或作為營銷健康生活方式的據(jù)點(diǎn)，進(jìn)而促成中國居民主動養(yǎng)成良好的健康生活習(xí)慣。促進(jìn)中國居民的身心健康，是需要持續(xù)且堅持的永恒命題。借由食品安全監(jiān)管，將此健康營造理念持續(xù)傳遞下去，有助于促成中國居民身心健康可持續(xù)發(fā)展機(jī)制的形成。例如健康議題產(chǎn)業(yè)化，健康產(chǎn)業(yè)在地化等，不僅可以建構(gòu)社區(qū)健康生活的環(huán)境，亦可藉由健康產(chǎn)業(yè)獲取財源，達(dá)到居民身心健康可持續(xù)發(fā)展愿景的形成［16］。

4 加強(qiáng)中國地溝油監(jiān)管的對策

4.1 發(fā)展餐廚垃圾資源化利用和處理

2010年5月，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城市發(fā)展部、環(huán)境保護(hù)部和農(nóng)業(yè)部聯(lián)合發(fā)布了《組織該市食物廢物資源化和無害化處理試點(diǎn)方案》。目標(biāo)是控制再加工地溝油，并防止利用廢棄食物作為飼料進(jìn)入食物鏈。該文件的主要內(nèi)容包括：（1）建立廢棄食品登記、某些地方的回收、集中處理、回收產(chǎn)品評估、管理和檢查制度；（2）建立廢棄食品資源再生和無害化處理示范項目，采用優(yōu)化技術(shù)提高資源再生和無害化處理水平；（3）建立促進(jìn)廢棄食品資源利用的激勵機(jī)制；（4）引導(dǎo)消費(fèi)者合理消費(fèi)，減少垃圾食品的產(chǎn)生。實(shí)施餐飲業(yè)垃圾分類和展示、清潔生產(chǎn)、資源利用和無害化處理教育，減少廢棄食品的來源［17］。

4.2 執(zhí)行法律制度

執(zhí)法是中國食品安全的關(guān)鍵。以前的食品安全法沒有為再加工地溝油建立具體的管理制度，導(dǎo)致監(jiān)管效率低下。在這種背景下，中國制定了各項法律法規(guī)，改革了地溝油的食品安全管理體系［18］。

2010年3月相繼實(shí)施了《加強(qiáng)餐飲業(yè)地溝油禁令》，《餐飲業(yè)食品安全管理辦法》和《餐飲業(yè)許可證管理辦法》等，防止再加工的地溝油進(jìn)入餐飲業(yè)，規(guī)范餐飲業(yè)和食品市場，保護(hù)人們的健康。以上法律法規(guī)要求監(jiān)督和檢查餐館食用油的采購和使用，并調(diào)查檢查狀況。同時，他們也需要支付接近的費(fèi)用關(guān)注消費(fèi)者的投訴或報告，并核實(shí)投訴或報告。如果政府檢測到來自未知來源的食用油，或者在餐館中采購和使用再加工地溝油，餐館將被命令停止使用食用油，食用油將被銷毀；如果情節(jié)嚴(yán)重，餐館的執(zhí)照可能會被吊銷。

《刑法修正案》于2011年5月生效，以懲罰食品安全刑事案件。修正案規(guī)定，任何違反這項法律并危害人類健康或其他嚴(yán)重情況的人應(yīng)被判處5～10年有期徒刑，造成死亡或情節(jié)特別嚴(yán)重的人應(yīng)該被判處10年以上有期徒刑或無期徒刑甚至死刑。

“嚴(yán)懲地溝油犯罪”于2012年1月發(fā)布，要求人民法院以及地方各級人民檢察院和公安機(jī)關(guān)依法嚴(yán)懲地溝油犯罪分子，保護(hù)人類健康和生命。法律強(qiáng)調(diào)，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)地溝油犯罪并決定處罰時，法院需要決定涉案金額、罪犯的主觀傷害和手段、對人類健康和生命的傷害、對市場經(jīng)濟(jì)的傷害以及潛在影響等。對于有犯罪記錄或者是有組織犯罪的首要分子的罪犯，如果涉案金額非常大，或者案件極其惡劣，造成嚴(yán)重后果，則認(rèn)為該案件嚴(yán)重，并考慮判處死刑。《食品安全犯罪案件適用法律解釋》于2013年5月執(zhí)行，該法案定義了對危害食品安全罪犯的量刑標(biāo)準(zhǔn)，提出了該罪行的司法標(biāo)準(zhǔn)，并統(tǒng)一了對新型復(fù)雜案件的適用法律依據(jù)。該解釋明確指出，向食物中非法添加物品極其嚴(yán)重，將受到處罰。

4.3 改革食品安全監(jiān)管

為了更好地控制地溝油，中國政府繼續(xù)通過以下方式將地溝油的監(jiān)管進(jìn)行制度化管理。（1）建立市長（縣長）全面負(fù)責(zé)管理地溝油和管理廢棄食品制度。（2）明確將責(zé)任分配給不同的部門。（3）管理和指導(dǎo)餐飲業(yè)有關(guān)部門的跨部門合作。質(zhì)檢部門監(jiān)督食品加工環(huán)節(jié)，打擊使用地溝油生產(chǎn)食品的非法活動；市工商行政管理局監(jiān)督食用油的流通，打擊再加工地溝油貿(mào)易的非法活動；食品藥品監(jiān)督管理局對餐飲企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，禁止餐飲企業(yè)使用再加工地溝油；衛(wèi)生行政部門加強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)測并實(shí)施及時檢測方法。（4）建立和完善全程監(jiān)督和聯(lián)動執(zhí)法制度，建立合作管理機(jī)制，從“桌到桌”監(jiān)督地溝油。2013年3月，中國食品藥品監(jiān)督管理局（CFDA）成立，整合了國家食品安全辦公室、國家食品藥品監(jiān)督管理局以及檢驗檢疫部門的檢驗流程和工商部門的食品安全監(jiān)督管理職能［19］。

4.4 促進(jìn)社會監(jiān)督、宣傳和教育

提高中國的食品安全，必須依靠社會的監(jiān)督。所有利益相關(guān)者也必須接受相關(guān)教育。中國政府應(yīng)鼓勵媒體和公眾通過建立付費(fèi)犯罪報道系統(tǒng)來監(jiān)督地溝油的生產(chǎn)過程；鼓勵公眾參與地溝油和廢棄食物的監(jiān)控；定期公布管理地溝油和廢棄食品由問題的企業(yè)名稱。此外，政府應(yīng)及時宣傳食品安全教育，以適當(dāng)引導(dǎo)公眾消費(fèi)，提高公眾健康和環(huán)境意識；加強(qiáng)培訓(xùn)，提高企業(yè)的食品安全和法律意識。

4.5 各級行政部門應(yīng)加強(qiáng)源頭管理

從法規(guī)制度層面來看，各級行政部門應(yīng)加強(qiáng)源頭管理，檢視自己的權(quán)責(zé)范圍，權(quán)力是否有過度縮小的情況，或者是可能影響到其他部門的情況。如果有則應(yīng)該通報上一級行政部門，上級行政部門應(yīng)及時協(xié)調(diào)與溝通，以避免出現(xiàn)政策的三不管地帶。從溝通與互信的角度來看，政府應(yīng)加強(qiáng)各單位之間的信息溝通，可通過各單位之間的交流活動，如研討會等分享稽查經(jīng)驗，來增進(jìn)彼此之間的認(rèn)識、了解與互動，以逐步建立各單位之間的合作與互信，對未來政策的推動與執(zhí)行具有一定的促進(jìn)作用。

5 結(jié)論

執(zhí)行食品安全法和加強(qiáng)食品安全監(jiān)管是中國食品安全得以保障的關(guān)鍵。地溝油的使用暴露了中國食品安全保障體系的缺陷。然而，中國政府對這個問題的反應(yīng)迅速而有效。中國政府對地溝油的情況表現(xiàn)出積極的態(tài)度，并實(shí)施了食品安全法律法規(guī)和改革管理制度，以控制這種非食品項目的蔓延，從而改善中國的食品安全。管理地溝油的積極經(jīng)驗可能有助于改善中國和其他發(fā)展中國家的食品安全監(jiān)管。