“一帶一路”視域下的中緬漁業合作潛力分析與發展策略①

繆 苗 陳 軍 劉 晃③ 王佳迪

(1中國水產科學研究院漁業機械儀器研究所上海200092;2中國水產科學研究院北京100141)

2013年5月國務院總理李克強訪問印度期間提出孟中印緬經濟走廊建設的倡議，得到印度、孟加拉國、緬甸3國的積極響應。同年，隨著“一帶一路”倡議的提出，12月18～19日孟中印緬經濟走廊聯合工作組第一次會議在昆明成功召開，4國政府高官和有關國際組織代表出席，會議就經濟走廊發展前景、優先合作領域和機制建設等進行了深入討論，就交通基礎設施、投資和商貿流通、人文交流等具體領域合作達成廣泛共識。2015年3月28日，國家發改委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，在“框架思路”中提出，中巴、孟中印緬2個經濟走廊與推進“一帶一路”建設關聯緊密，要進一步推動合作，取得更大進展。此外，大湄公河次區域經濟合作自1992年提出以來經過初期規劃、項目選擇，現已進入項目實施階段。緬甸自2010年結束軍政府統治以來，政經改革持續深化，緬甸憑借其重要的地理位置及豐富的資源開始成為各國爭相進行投資及合作的熱點區域。在這樣的背景下，梳理緬甸漁業發展現狀，分析其發展的制約因素及開展雙邊合作的可行性，在了解中緬漁業合作現狀的基礎上探討未來雙方漁業合作發展策略對于促進雙邊漁業合作有著重要意義。

1 緬甸漁業現狀

1.1 結構組成

緬甸位于亞洲東南部，屬于熱帶亞熱帶地區，東部與老撾和泰國毗鄰，西部與印度、孟加拉國接壤，北部和東北部同中國西藏和云南接界，南與西南臨馬達班灣和安達曼海，西近孟加拉灣。緬甸地勢北高南低，高山大河自北向南延伸，在沿岸海域形成廣闊的漁場。緬甸捕撈水域專屬經濟區達48.6萬km2，大陸架區域為22.9萬km2，大陸海岸線長2 832 km，被分為3個沿海區域，若開邦沿海區域、伊洛瓦底和莫塔馬灣區域、德林達依區域，緬甸還有廣闊的內陸水域，約810萬hm2，包括湖泊、河流、水庫和池塘［1］。緬甸沿岸分布著廣闊的紅樹林、海草、珊瑚礁等，它們是魚、蝦等海洋生物的理想棲息地。根據聯合國糧農組織《2018年世界漁業和水產養殖狀況》調研報告，2016年緬甸海洋捕撈產量居世界第17位，內陸捕撈產量居世界第4位，水產養殖產量居世界第9位［2］。緬甸漁業是其國民經濟的重要來源，為國民提供了廣闊的就業機會，是僅次于大米等主食的消費品，滿足了國民對蛋白質的需求。

按類別緬甸漁業主要分為淡水漁業和海水漁業。淡水漁業包括水產養殖、租賃漁業和開放漁業，后兩者通常也被稱為內陸捕撈漁業。租賃漁業是通過與漁業局簽訂租賃協議，按照規定進行捕撈作業，相關規定通常涉及捕撈區域、品種、捕撈工具、漁期、捕撈方式等；開放漁業則是通過獲取許可證在內陸水域規定的區域，按照規定的方式進行捕撈作業［1］。海洋漁業包括近岸捕撈和離岸捕撈漁業，近岸捕撈規定捕撈漁船長度不超過9.1 m，發動機馬力低于25，使用流刺網、刺網和延繩釣等漁具，在海岸線及離岸10海里的區域作業；離岸捕撈規定捕撈漁船長度超過9.1 m，發動機馬力高于25，使用拖網、圍網和延繩釣等，在近岸區域之外至專屬經濟區作業［3］。

1.2 產量規模

緬甸漁業的財政年度是指當年的4月至下一年度的3月。圖1為2003～2017財政年度緬甸漁業局統計的各類漁業產量的變化情況。2003年緬甸的水產養殖、租賃漁業、開放漁業和海洋漁業產量分別由40.04萬t、12.23萬t、33.20萬t、113.23萬t上升至2017年的113.04萬t，34.10萬t、125.40萬t和315.21萬t，上升比例分別為282.3%、279.9%、378.8%、278.4%。由此可見，緬甸漁業自21世紀以來迅速發展的趨勢。從緬甸各類漁業產量占比來看，根據漁業局數據，2003年緬甸的水產養殖、租賃漁業、開放漁業和海洋漁業產量占比分別為20%、6%、17%、57%，2007年分別為19%、6%、21%、54%。十幾年來，緬甸漁業占比情況變化不大，海洋漁業產量占一半以上，水產養殖約占1/5。當前隨著漁業資源的匱乏及國際社會對漁業資源保護的重視，同期許多漁業大國如泰國、菲律賓水產養殖產量占比均達一半左右，大力發展水產養殖將是緬甸未來漁業發展的方向。

1.3 出口貿易

近年，隨著經濟全球化的不斷發展，世界各國的經貿往來日益頻繁，水產品國際貿易發展迅速。2017年緬甸出口水產品產量達56.82萬t，產值達7.12億美元。根據緬甸漁業局統計，從大類來分，2017財政年度緬甸出口魚、蝦及其他水產品的產量占比分別為69.4%、2.8%、27.8%，產值占比分別為54.2%、8.5%、37.3%。圖2為2017財政年度緬甸出口水產品主要品種的產量及產值，南亞野鯪產量及產值最高，分別為6.51萬t和6653.6萬美元，青蟹產值居第二位，達4 827.2美元，產量僅為1.56萬t，魚粉的產量及產值居第三位。

圖1 2003～2017財政年度緬甸水產養殖、租賃漁業、開放漁業和海洋漁業的產量變化情況

圖2 2017緬甸出口水產品品種的產量及產值

1.4 管理部門及政策

緬甸漁業局是隸屬于農業、畜牧與灌溉部的政府性機構，大致的行政框架如圖3所示，其主要職責及管理目標如下：頒布漁業法令、執行與可持續發展目標一致的行動計劃；提供并收集與漁業相關的準確的信息及數據；系統地執行漁業合作管理，維護生態系統；通過實施良好的水產養殖實踐等先進的漁業技術以發展水產養殖產業；實施基于漁業資源可持續利用的有關研發、推廣、知識普及服務及資源開發；遵守與市場要求一致的水產品質量標準。漁業局在各州、地方、區一級還設有相應的管理辦公室，協助當地的漁業管理工作。

為加強漁業管理，緬甸頒布了一系列的法規、政策以規范漁業作業，保證漁業的可持續發展。漁業政策方面，國家層面的法律有1989年頒布的《外國漁船捕撈權法》 和《水產養殖法》，1990年的《緬甸海洋漁業法》，1991年的《淡水漁業法》，1993年的《緬甸海洋漁業修正法案》和《外國漁船捕撈權修正法案》 等。同時緬甸還遵守執行部分國際通行的相關規定，如《負責任漁業行為守則》、《IUU捕撈國際行動計劃》、《港口國措施協定》（2009）、《區域行動計劃IUU》 等。此外，緬甸漁業局也致力于加強漁業資源的保護，簽署《生物多樣性公約》，承諾執行有關發展可持續性漁業的目標。

圖3 漁業局行政框架

2 緬甸漁業發展的制約因素

2.1 重視不足，管理不善

緬甸是世界上經濟發展水平低下的國家之一，政府各部門預算本就捉襟見肘。據有關數據，2016年緬甸農業、畜牧與灌溉部的經常性預算中僅0.8%撥付給了漁業局［4］。資金不足是漁業局無法有效地實施監督、控制和管理責任的原因之一。就管理而言，以海洋漁業為例，當局對于每年規定的休漁期的脆弱的執行能力導致外國漁船的非法捕撈屢禁不絕，離岸的底拖網漁船時常進入近岸區域進行破壞性的捕撈作業［5］。此外，由于緬甸長期政局動蕩，政府行政效率低，腐敗行賄尋租現象難以有效根除，在2017全球清廉指數排名中，緬甸位列130位，政府各個行政部門的管理飽受詬病，由此引發的各種統計數據的真實性也備受質疑。國際糧農組織自2009年起開始質疑緬甸漁業數據，因為2009年緬甸報告的海洋捕撈漁獲量年均增長率超過8%，而2008年熱帶風暴“納爾吉斯”使該國遭遇了有記錄以來的最嚴重自然災害，因此從2015年數據開始并回溯至2006年，糧農組織根據結構性數據大幅調低了緬甸海洋和內陸漁獲量以及緬甸在國際上的漁業相關的排名［2］。

2.2 漁業資源持續衰減

緬甸的人口增長導致對水產品需求不斷增加，加上工業化和城市化的發展，生態環境及漁業資源都不可避免的遭受過度開發。世界野生動物學的弗里喬夫·南森博士曾就緬甸的漁業資源狀況做過兩次調研，作為評估緬甸專屬經濟區漁業資源最大可持續產量的基礎。1979～1980年的調研旨在了解緬甸專屬經濟區現存生物量，記錄海底及水文條件的類型，2013～2015年的調研則擴展至收集更廣泛更細致的數據如魚類的分布、總量及品種，調查區域的水溫、鹽度、含氧量、營養物和沉積物等。調研結果顯示1979～1980平均中上層生物量為100萬t，2013～2015年現存生物量僅剩19萬t，減少了80%；1979～1980平均底層生物量為75萬t，2013～2015年現存生物量僅剩32萬t，減少了50%；調研還顯示，最有價值的商業品種如金線魚、黃魚、海鯰、鯛魚大幅度減少，而那些價值較小容易繁衍的品種卻大幅度增加，這些都是過度捕撈的典型后果［3］。

2.3 水產養殖相關技術水平和設施裝備較為落后

緬甸的漁業雖然在不斷發展，但與周邊幾個漁業大國相比仍有較大的差距。水產養殖主要以池塘養殖為主，養殖模式主要是粗放型和半集約化，普遍存在設施化程度不高、池塘淤積、污染嚴重、養殖水體環境惡化、養殖疾病頻發、水資源浪費大、產量不高等問題。也使用網箱養殖，但多為普通網箱，結構較為簡單，養殖規模有限，產量較少，設施化程度也比較低，而且對環境影響較大。近年緬甸開始發展稻田兼養，期望能夠向復合型的生態養殖模式發展。養殖品種仍然以傳統的印度鯉魚、南亞野鯪、羅非魚等為主，一些在鄰國已經得以迅速發展的高值化品種如攀鱸、斑鱧等在緬甸并不多見。水產養殖相關技術也較為落后，以魚類飼料的生產加工為例。緬甸當前的魚飼料主要是農業加工副產品如來自稻米加工廠的米糠和碎米，來自油坊的花生油餅，使用營養均衡的顆粒狀飼料能夠提高魚的成長效率，縮短養殖周期，被越來越多的國家采納，而緬甸遠遠落后于其他國家［6］。

3 中緬漁業合作的可行性及合作現狀

3.1 可行性分析

穩定可靠的雙邊政治關系和良好的合作環境是任何國家開展合作的基礎。2014年9月現中國農業農村部長韓長賦訪緬，兩國部長簽署了《中華人民共和國農業部與緬甸聯邦共和國農業與灌溉部關于加強農業合作的諒解備忘錄》，決定成立中緬農業合作委員會，為深化雙邊農業合作初步構建了國家層面的對話協調機制［7］。2016年8月，緬國務資政昂山素季應邀訪華，明確表示緬方歡迎中方倡導的“一帶一路”和孟中印緬經濟走廊合作倡議［8］。2017年5月，在中國舉辦“一帶一路”國際合作高峰論壇期間，兩國還簽署了《中緬“一帶一路”合作諒解備忘錄》，這成為兩國在“一帶一路”框架下進行戰略對接和政策溝通的標志性成果［9］。當前一系列中緬農業和經貿領域備忘錄和合作框架的簽署為雙方開展漁業合作提供了保證。與此同時，作為漁業大國，中國近年在池塘養殖、工廠化養殖、網箱養殖及加工等行業都取得了長足的進步，部分研究成果已經在世界范圍內居于較為領先的水平，在中國倡導漁業走出去及深化大湄公河次區域建設的背景下，雙方積極開展漁業合作是實現共贏的方向。但是，中緬開展漁業合作也有很多不利因素，長期以來，緬甸的基礎設施存量低，建設落后。根據世界經濟論壇《2017年全球競爭力報告》，對競爭力居于前137位的國家的基礎設施和宏觀經濟穩定性等指標進行評估，緬甸未進入其中［10］。緬甸的交通設施嚴重滯后于東南亞國家，電力供應嚴重短缺，近年來的眾多群體性排華事件也增加了合作風險。

3.2 合作現狀

緬甸自1950年6月與中國正式建交以來，中緬雙邊關系雖然經歷過一些波折，但總體發展態勢是良好的，各領域包括漁業的交流與合作不斷加強。貿易方面，中國一直都是緬甸水產品主要出口國，根據緬甸漁業局統計，2017年緬甸出口中國水產品總量達11.78萬t，產值為1.98億美元，產量及產值在緬甸出口國中中國居第2位。國家相關部門及科研院所層面的項目合作也在如火如荼地進行中，如農業農村部、科學技術部的國際交流合作項目，瀾湄合作五年行動計劃等。2017年6月，為落實中國-東盟海上合作基金項目“中國-東盟現代海洋漁業技術合作及產業化開發示范”任務，推進與“一帶一路”東南亞沿線國家在漁業科技領域的交流合作，中國水產科學研究院南海水產研究所專家組赴緬甸訪問交流，務實推動中緬現代漁業產業園的建設［11］。12月上旬，聯合國糧農組織 （FAO）、中國水產科學研究院淡水漁業研究中心和緬甸漁業局在仰光聯合主辦的“緬甸農漁綜合國際研討會”，下旬，淡水漁業研究中心專家組赴緬甸執行農業國際交流與合作項目“緬甸標準化稻田養魚技術示范與推廣”。緬甸漁業局副局長表示，中國政府在緬實施稻漁共作項目，是中緬友誼和農業合作升華的體現，項目有效地提升了示范農戶稻田產量、增加了水產品供應，希望能夠與淡水漁業研究中心就推進中緬稻漁合作簽訂協議，持續推進項目的開展［12］。此外，隨著緬甸政治民主化和經濟改革的不斷深入，跨境投資合作環境有一定改善，緬甸已經成為許多國外企業包括中國企業的重點投資區域，從漁業苗種引進到養殖到水產品加工的企業合作也在不斷加強。

4 中緬漁業合作建議

4.1 加強漁業合作國家層面的宏觀引導、統籌協調，完善政策支持

中國當前的漁業“走出去”存在一些普遍性問題，如企業實力不強，資金短缺，規模較小，對投資國的發展規劃、優惠政策、法律法規等缺乏深入的了解。因此，首先，有必要加強漁業合作國家機構層面的宏觀引導、統一規劃、明確合作思路、發展方向，合理進行項目布局。其次建立海外漁業合作項目的可行性和風險評估機構，做好合作前的市場調研，如緬甸的水域環境、地理氣候、資源狀況、漁業產業政策、水產品市場潛力、人均收入、水產品消費能力、風土人情等，特別是加強對緬甸當地群眾關切問題的研究（如環保問題），完善風險預警機制和應急機制，增強“走出去”漁業企業的抗風險能力；再次，完善政策支持體系，如簡化審批程序，優化稅收政策，完善法律法規，加強保險機制，提供金融支持等，促進漁業合作管理的規范化和制度化；最后，提供信息咨詢服務，促進漁業企業間的信息共享，研究并推廣可復制的經驗。

4.2 做好漁業合作項目的宣傳工作，尊重民意，兼顧各方利益

雖然“一帶一路”倡議已經和正在得到許多國家的認可和支持，但不可否認的是，這個倡議構想也面臨一些需要解決和澄清的問題，一些國家對此仍然存有較大的懷疑、誤解甚至是抵觸情緒［13］。基于緬甸當前的國情，緬甸官方在公開場合態度較為積極，但就實際項目的推進而言，不論是官方還是主流民意的反應則是較為保守而謹慎的。2015年緬甸總統發言人吳耶圖就表示：“中國企業到緬甸投資需要注意的是：我們的交往不再是以前那樣只是政府間的交往，而是轉變為民間的交往。另外，環保問題變得很重要。中國企業還需要更了解緬甸的文化和風俗習慣。［14］”因此，在開展漁業合作的過程中，“走出去”的中國企業要做好合作項目的宣傳工作，確保信息的公開透明，尊重民意，處理好經濟效益和社會效益的平衡，積極與非政府組織溝通交流，避免合作過程中再次出現項目因“民意”而被官方擱淺或遭遇當地居民以及環保團體抗爭的事件。

5 中緬漁業合作展望

根據緬甸當前國情、漁業發展現狀以及中國一帶一路倡議、大湄公河次區域建設及漁業走出去的規劃，未來中緬漁業合作的重點領域可從以下幾個方面展開：首先，基礎設施互聯互通是“一帶一路”建設的優先領域，包括交通、口岸基礎設施建設，陸水聯運通道，港口合作以及海上物流信息化合作建設等［15］。基于緬甸當前漁業基礎設施落后，國家投資力度不足，電力、交通和通信等輔助設施也較差的國情，中緬雙方未來可加強漁業相關基礎設施的投資合作，參與緬甸沿海漁港、碼頭、航燈路標、通訊導航等漁業相關基礎設施的升級與改造。其次，加強漁業相關技術的交流與合作，以瀾滄江湄公河合作專項為契機，深化自然資源的監測、保護和可持續性利用、水產養殖、水產品質量安全，水產品深加工等流域的技術合作。再次，投資貿易合作是“一帶一路”建設的重點內容，包括投資貿易便利化、消除投資和貿易壁壘、商建自由貿易區等［15］。在“一帶一路”及“孟中印緬”經濟走廊建設的倡議下，中緬雙方未來可致力于拓寬漁業貿易領域，優化漁業產業結構，挖掘漁業產業貿易的新增長點。最后，鼓勵漁業企業與其他相關企業間優勢資源整合、互補和共享，創建企業聯盟，拓寬漁業企業對外發展空間，構建上下游產業配套、分工協作的完整產業鏈和價值鏈，形成對外發展合力，提高漁業的競爭力。如聯合建立海外苗種繁育基地、水產養殖基地、疫病防治基地、漁船作業基地、水產品保鮮及精深加工基地、包裝基地、儲運基地、市場開發和銷售基地以及綜合性服務支撐基地（如漁船的生產、管理和協調，漁船維修、機電配件及燃料等后勤補給），組建圍繞漁業發展全鏈條式集團，共同為彼此的漁業產業發展提供助力和支撐。