提高地方人大常委會會議質量的實踐與思考

朱業生　汪環　王天橋

2019年是地方人大設立常委會40周年，提高常委會會議質量、增強常委會依法履職實效，是地方各級人大常委會40年來不斷探索的永恒主題。黨的十八大以來，安徽省各級人大常委會在總結歷屆人大實踐經驗的基礎上，堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指引，深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，不斷推進人大制度理論和實踐創新，以提高常委會會議質量為切入口和著力點，不斷探索創新，形成了一些行之有效的做法和機制。本文在總結安徽各級人大經驗做法的基礎上，對新時代進一步提高地方人大常委會會議質量提出了建議。

一、安徽各級人大常委會提高會議質量的主要做法

近年來，安徽省各級人大常委會立足新時代人大工作新部署新要求，按照總結、繼承、完善、提高的原則，積極探索創新，在提高人大常委會會議質量方面采取了一些新做法，取得了一些新成效。

1.建立健全制度機制，著力推進會議工作制度化規范化。全省各級人大常委會堅持把加強制度建設作為提高常委會會議質量的重要保證，近年來陸續出臺了一系列務實管用的制度。一是在規范自身建設方面，省人大常委會著眼于人大工作新形勢新要求，先后修改完善了常委會議事規則、常委會組成人員守則、常委會會議工作規程等工作制度。有的市、縣人大制定或修改關于加強自身建設的若干意見、聽取和審議專項工作報告及滿意度測評辦法等，進一步規范議事程序，提高議事效率。二是在會議審議方面，省人大常委會研究制定了關于提高常委會會議審議質量的辦法，從會前準備、會中組織、會后落實等環節對常委會會議進行規范。有的市、縣制定修訂了關于進一步提高審議質量、增強監督實效的意見，關于國民經濟和社會發展計劃草案初審辦法等。三是在審議意見辦理方面，有的市、縣制定了關于辦理人大常委會審議意見的若干規定、審議意見處理辦法等，對審議意見的交辦、督辦、辦理時限、辦理程序等作出規定，著力增強辦理質效。

2.認真做好會前準備工作，著力增強會議審議針對性。會前準備主要做好以下幾個方面工作。一是精心確定審議議題。省人大常委會每次舉行會議一個月前，根據常委會全年工作要點和年初工作計劃安排，按照監督法的要求，本著少而精、抓重點的原則，精心選擇審議議題，并分別征求“一府一委兩院”和人大各專委會、常委會各機構意見。二是認真開展會前調研。圍繞會議審議重點議題，組織常委會組成人員和部分人大代表，深入基層、深入實際開展調查研究，掌握第一手資料，形成調研報告，發送常委會會議參閱。有的市、縣人大常委會還對調研報告進行審議。三是加強會前學習。省人大常委會會議召開前舉辦專題講座已成制度化安排。許多市、縣人大也都積極嘗試和引入會前專題講座機制，組織與會人員進行有針對性的集中學習。四是提前發送會議材料。按照監督法有關規定提前將會議文件和參閱資料發送常委會組成人員，有的還明確要求認真研讀材料，擬出發言提綱，填寫審議意見卡等。

3.加強改進審議工作，著力提高會議審議質量。主要做好以下幾個環節的工作。一是填寫審議意見卡。省人大常委會創設“審議意見卡”，要求組成人員會前認真填寫，會后統一納入履職檔案，并且以適當方式予以通報。這一做法在全省一些市、縣人大常委會得到了逐步推廣，從實踐情況看，參會人員審議發言的積極性、主動性、針對性都有明顯提高。二是實行重點發言。省人大常委會明確要求，在舉行分組會議時，主任會議成員、與審議議題相關的專委會中的常委會組成人員帶頭發言，駐會委員、參加調研活動的委員作重點發言，發言要緊扣議題，突出重點，實事求是，堅持問題導向。有的市人大常委會安排熟悉相關情況、履職能力強的組成人員作重點發言，帶動其他同志積極參與審議。三是創新審議形式。有的市、縣人大常委會不斷完善審議方式，實行分組審議與集中審議相結合，中心發言與補充發言相結合，切實提升會議審議質量。總體來看，與會人員發言積極性明顯提升，有的議題達到參會人員發言全覆蓋。四是改進審議表決機制。一些市、縣人大常委會在審議專項工作報告時，在充分發揚民主、暢所欲言的基礎上，按照滿意、基本滿意、不滿意三個等次，由組成人員對報告進行滿意度測評，測評結果當場公布，并將結果寫入審議意見書，抄送相關部門。

4.扎實做好會后督辦監督工作，著力增強會議實效。高度重視會議成果落實，打通提高會議質量的“最后一公里”。一是完善審議意見形成和交辦機制。省人大常委會要求會后形成的“審議意見書”必須全面準確地反映常委會組成人員的審議意見，做到“原則肯定成效，具體指出問題，明確整改意見，重點應聚焦可以解決的具體問題”。有的縣區人大常委會還把組成人員發言作為審議意見的附件，一并交由同級政府及有關部門研究處理。二是加強督辦反饋。常委會相關工委對審議意見辦理情況進行跟蹤督查，及時了解落實情況。相關專委會、常委會工作機構對“一府一委兩院”辦理情況報告進行審查并形成書面審查意見，連同辦理情況報告提請主任會議研究討論，由主任會議決定印發常委會會議。三是強化跟蹤監督。為確保審議意見真正落到實處，有的市、縣人大常委會采取調研視察、聽取工作匯報等方式進行跟蹤落實。有的市人大常委會還對上屆人大常委會部分審議意見辦理情況進行督辦。有的市、縣人大常委會對辦理情況報告在常委會會議上進行表決，對不滿意的要求重新辦理，并再次報告辦理結果。

5.嚴格會議程序和工作紀律，著力增強會議嚴肅性。嚴格的會議程序和紀律是提高會議質量的重要保障。一是堅持請示報告制度。如常委會會議建議議程中有需要向黨委請示的重要事項，先召開常委會黨組會議，研究有關議程，形成請示意見，報請黨委審批后，按有關法定程序辦理。有的市、縣人大及時將常委會會議情況向黨委作出書面報告。二是嚴明會議紀律。規定因特殊原因不能出席會議的，須在會前書面向常委會主要負責同志或主持日常工作的負責同志請假，并說明請假事由。實行會議簽到制度，規定一會一簽。常委會會議結束后，對全體會議和小組會議出、缺席情況進行匯總，并書面通報。三是規范報告人制度。省人大有關制度規定，專項工作報告應當由省政府負責人和“兩院”主要負責人到會作報告。省政府也可以委托有關部門主要負責人到會作報告。有的市人大規定，常委會有關執法檢查報告、調研報告、說明等，由相關委、室主要負責人報告，涉及多個辦事機構、成立領導小組的，由領導小組組長報告。有的市、縣規定，聽取政府審計整改情況報告時，有整改任務的部門提供整改報告，主要負責人列席會議，回答詢問。

實踐證明，提高地方人大常委會會議質量是新時代推動人大工作與時俱進的必然要求，也是不斷提高常委會履職水平的重要舉措，對于堅持和完善人民代表大會制度，充分發揮地方國家權力機關作用，具有十分重要的意義。總的來看，地方各級人大常委會對提高會議質量高度重視，在實踐中積極探索創新，不斷完善程序機制，常委會會議質量不斷提高。但由于種種原因，工作中仍然存在一些問題和不足，如調查研究還不夠深入，會前準備還不夠充分，審議發言水平和審議意見書質量還不夠高，會后跟蹤督辦落實力度還不夠大，提高會議質量的具體制度機制還不夠健全，需要在實踐中認真總結完善，不斷探索提升。

二、提高地方人大常委會會議質量的建議

新時代地方人大肩負著推動人大制度和人大工作與時俱進的新使命，要從堅持和完善人民代表大會制度的高度，不斷提高常委會會議科學化、制度化、規范化水平，切實增強常委會及其組成人員依法履職實效，為更好發揮地方國家權力機關作用提供堅實保障。

1.科學安排議題和時間，務求審深議透會議議題。科學安排常委會審議議題和時間，是提高會議質量的前提。一要合理分解年度工作任務。既要考慮常委會全年工作總體任務，安排好每次常委會會議序時進度，也要把握立法、監督、代表等工作重點，統籌各機構工作力量，做好年度工作要點任務分解。二要科學確定審議議題。在議題內容的選擇上，要按照議大事、抓重點的原則，結合本地實際情況，把解決經濟社會以及人民群眾關注的熱點難點問題作為重點，加強與有關部門溝通，了解議題的準備情況和提請審議的可行性，精心選擇審議議題。三要合理安排會期和審議時間。每次常委會會議議題一般安排2～3個中心議題為宜，審議專項報告和法規案，可每半天安排2項議題，以便常委會組成人員能夠集中精力和時間審深議透，切不可因會議時間安排倉促而影響審議質量。

2.深入開展調研學習，精心做好會前準備。做好會前準備工作是提高會議質量的基礎。一要深入細致開展調研。圍繞會議議題，組織熟悉相關工作的常委會組成人員、人大代表或專家學者，深入調查研究，廣泛聽取各方面建議，掌握翔實的第一手材料，以便審議發言有依據、建議有分量。二要充分運用調研成果。調查研究要形成高質量的調研報告，重點提出解決問題的思路和對策，力求建議準確管用，有深度、可操作。堅持做到每聽取一個專項工作報告，就同時配套一份人大相關調研報告，為常委會組成人員審議提供參考。三要堅持會前學習制度。圍繞重點議題，會前邀請有關部門同志、專家學者開展專題講座。常委會有關機構要嚴把會議文件資料的質量關，規范和優化報送工作流程。按照有關規定提前將會議材料發送組成人員研讀，以保證其有充足的時間閱研報告、分析材料，擬定發言提綱，做好審議發言準備。

3.探索改進方式方法，切實提高審議質量。改進審議方式方法是提高會議質量的重要途徑。一要堅持重點發言人制度。根據議題，每次明確常委會有關領導、相關委室負責人、熟悉該方面業務或參加會前調研的常委會組成人員作為重點發言人，在分組會議、聯組會議上帶頭發言，以引導啟發其他人員暢所欲言。二要建立發言激勵機制。為進一步調動發言的積極性，可在分組審議、自由發言基礎上，嘗試實行“中心發言”“書面發言”以及“辯論發言”等多種審議形式，爭取審議的最佳效果。同時，將發言簡報及時上傳人大門戶網站或會議APP，以公開促進審議質量提升。將發言情況納入代表履職評價體系，并作為評先評優、換屆提名的重要依據，激勵組成人員更好履職盡責。三要完善審議意見形成機制。相關專委會、常委會工作機構在整理審議意見時，必須全面、客觀、準確地綜合反映組成人員的意見。審議意見應針對“一府一委兩院”工作的薄弱環節和重點難點問題，以解決問題、推動工作為出發點和歸宿。對報告機關必須解決哪幾個方面的問題，如何改進，應寫明確、寫詳細、寫具體，力求條理清楚、有的放矢，便于承辦單位辦理落實，也便于人大常委會對照監督。

4.強化審議意見交辦督辦，扎實推動審議意見落實。審議意見辦理落實是提高會議質量的目的。一要建立健全意見交辦機制。常委會審議意見形成后，常委會或有關辦事機構要以正式文件、問題清單形式交由本級“一府一委兩院”研究處理，必要時可以召開專題交辦會。二要建立健全督辦反饋機制。常委會相關工作機構要加強跟蹤督辦，定期不定期地聽取承辦部門的匯報，召開座談會，必要時對辦理落實情況進行視察、檢查，督促承辦部門認真辦理。相關專委會、常委會工作機構要對承辦部門報送的審議意見辦理情況報告初稿提出意見，結合調研督查將審議意見的落實情況向常委會主任會議匯報，由主任會議決定印發常委會會議或提請常委會會議審議，增強審議意見辦理的嚴肅性。三要建立健全整改落實機制。主任會議可以適時聽取有關部門研究處理審議意見情況的匯報，人大常委會可以對辦理情況報告進行滿意度測評，并將表決結果報送黨委和有關部門。對審議意見落實情況報告不滿意，審議意見辦理不力、效果不好，多次督辦不落實的，可以采取詢問、質詢、特定問題調查等剛性監督手段，進一步增強監督實效。

5.切實加強自身建設，與時俱進完善制度機制。加強自身建設和完善制度機制是提高常委會會議質量的重要保證。一要加強思想政治建設。強化政治意識，組織引導常委會組成人員深入學習習近平新時代中國特色社會主義思想和黨的十九大精神，認真貫徹落實中央及黨委的決策部署，樹牢“四個意識”，堅定“四個自信”，做到“兩個維護”。強化對人大地位作用的認識，深入學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，堅定人民代表大會制度自信，增強做好人大工作的責任感、使命感。強化履職意識，嚴格執行常委會組成人員守則，促進組成人員全面依法履職。二要加強組織建設。從新時代加強“兩個機關”建設需要出發，不斷優化常委會組成人員結構，保持科學合理的梯度，努力形成合理的年齡結構和互補的知識結構，推動專職化、專業化、年輕化，使常委會保持生機和活力。三要加強學習培訓。制訂常委會組成人員學習培訓規劃，在系統加強憲法法律及相關法規學習的同時，要有計劃地加強履職應知應會實務知識學習培訓，如立法、監督有關工作規程，人大會議、調研視察、執法檢查等工作流程，切實提高組成人員的履職能力。四要健全完善相關制度機制。要在健全完善加強自身建設決定、常委會議事規則、常委會會議工作規程等框架性制度的基礎上，結合人大履職實踐發展，建立健全常委會學習制度、調研制度、考勤制度、述職制度、審議意見處理辦法、督查督辦規定等一系列具體規章制度，進一步規范各項工作行為，為持續提高常委會會議質量提供有力的制度保障。

（作者單位：安徽省人大常委會研究室）