新形勢下街道預算監督的實踐與思考

趙印中

作為人大常委會的派出機構，人大街道工委在現有法律沒有明確規定相關職權的情況下，如何對街道辦事處的預算開展監督，如何有效地避免街道范圍內監督工作的“盲區”，進而更好地推動基層民主政治建設，是一項需要認真研究和積極探索的工作。

2017年以來，浙江省寧波市北侖區人大常委會扎實開展街道預算監督工作，并探索出了街道預算監督“陽光三審制”的工作做法。媒體對街道預算監督“陽光三審制”進行了關注。2019年6月26日的《浙江日報》頭版、7月8日的《寧波日報》頭版分別以新聞的形式進行了關注。7月15日《浙江日報》封底、《寧波日報》第4版的特別報道又以專版的形式進行了整版報道。在《浙江人大》準備編纂的紀念“地方人大設立常委會40周年”特刊中，北侖區大碶街道的預算監督“陽光三審制”成了寧波市縣區人大的唯一入選案例。

一、開展街道預算監督的必要性

一是街道辦事處是區政府的派出機構，街道預算是本級政府的部門預算，是本級預算的重要組成部分，人大街道工委代表人大監督政府是職責所在。

二是鄉鎮改街道后，許多街道仍承擔著大部分原來鄉鎮的行政管理職能，有的仍按原鄉鎮體制模式運行，但沒有了人民代表大會、本級代表和人大組織機構，人大監督在街道層面出現“盲區”，探索監督街道預算是填補空白所需。

三是街道財政管理體制復雜多樣，不少街道財政實力雄厚、國有資產較多，相當數量的街道財政總收入超億元。北侖區10個街道財政總收入全部超億元，其中新碶街道達48.9億元、大碶街道達23.3億元之多，街道財權日益壯大，辦事處在資金使用上有較大自主性，人大加強監管是保障安全所需。

四是街道辦事處承擔著發展經濟和諸多社會管理、公共服務職能，特別是政府民生實事項目涉及民眾切身利益，群眾對用實用好預算資金有呼聲、有期盼，人大加強監督是服務民生所需。

二、北侖區探索街道預算監督“陽光三審制”

北侖區人大常委會認真領會上級要求，立足監督職能，結合區域實際，在探索中堅持監督的法定性、監督的人民性、監督的績效性和監督的公開性，努力探索一條符合法律規定、富有北侖特色、務實有效的街道預算監督工作之路。

一是廣泛深入調研，摸清工作底數。2017年初，區人大常委會抽調財經工委、部分人大街道工委和區財政局人員組成街道預算監督調研小組，調研小組走訪了區內全部街道，到街道辦事處了解財政機構設置、財務人員配備、街道財力、費用支出和預算執行存在的主要問題，到人大街道工委了解監督手段使用、監督人員力量配備、監督存在困難，對人大街道工委負責人是否列席街道黨政會議、是否成立監督小組、是否召開半年（年）度會議聽取專題報告、是否每月審閱預算報表和是否制定專門監督制度等監督情況進行摸底。同時，為了學習借鑒兄弟縣市區成功經驗，調研小組到江蘇南通的如皋市、鎮江的揚中市、無錫的江陰市、杭州市富陽區和寧波市鄞州區進行了學習考察，進一步開拓了視野，理清了工作思路。

二是強化溝通協調，營造良好氛圍。區人大常委會主要領導和區委領導進行匯報，和區政府主要領導對接，就推進街道預算監督在區級層面達成共識。常委會分管領導利用調研時機，與各街道黨工委書記、街道辦事處主任溝通，就街道層面重視預算監督預熱升溫。常委會辦公室將街道預算監督調研成果和下步工作打算形成專題報告，以人大專刊的形式發至全區所有區級領導手中，為監督工作開展營造氛圍。財經工委與財政局反復對接，就各街道預算草案文本的編制規范進行討論，從術語使用、文本格式、附表制作等方面進行統一，為各街道預算草案文本編制提供“格式化”樣本。組織開展了街道預算監督專題培訓會，邀請法律、財政、審計等相關領域專家授課，對街道預算編制和執行中應注意問題進行講解，常委會組成人員、機關干部、各街道分管領導、財務人員共80余人參加培訓。

三是出臺指導意見，提供制度保障。本著“先有后優、循序漸進”的理念，在認真研究法律法規要求、參閱兄弟縣區相關監督辦法、征求區府辦及財政局和審計局、人大街道工委、街道辦事處等各方意見的基礎上，北侖區人大常委會于2017年8月出臺了《關于加強街道預算監督工作的指導意見》。《指導意見》共十五條，其內容概括為“四個明確”：明確了人大街道工委作為常委會的工作部門，在對街道預算監督中的地位、職權，并對監督工作的方法、手段、內容、程序、作用發揮等進行了要求;明確了街道辦事處作為區政府下屬的預算部門，對從預算編制、執行、調整到決算等環節的工作內容以及如何規范操作進行了要求;明確了在街道預算監督各環節中，街道辦事處接受人大街道工委和常委會監督的工作流程和時間;明確了財經工委、區財政局、區審計局在街道預算監督中要發揮的相關作用。《指導意見》的出臺，使人大街道工委開展工作時有章可循、有據可依，為預算監督開展提供了制度保障。

四是精心遴選試點，總結提煉經驗。區人大常委會財經工委會同財政局，認真分析了各街道黨政班子支持情況、人大工作情況和財務基礎及管理狀況，確定大碶街道作為常委會推進街道預算監督的試點。由常委會領導牽頭，召開街道黨政主要領導、人大街道工委、財政局負責人參加的座談會，并邀請組織部派員參加，對預算監督工作統一思想，安排部署。人大大碶街道工委發揮主觀能動性，以“全口徑”預算審查監督為主線，將街道預算全面納入日常監督，織密預算“監督網”，促進預算科學化、精細化管理工作走向縱深，實現了從程序性審查到實質性審查的嬗變。街道工委排摸街道和代表中履職能力強、懂財經懂法律、專業能力突出的金融、會計行業代表，成立預算監督評審小組。同時，善于借助外力，適時對監督小組成員調整充實，吸納注冊會計師進入預算監督小組，進一步增強了監督小組的專業性，為監督工作從“外行審內行”到“內行審內行”創造了有利條件。財經工委會同財政局多次深入試點街道，查找存在問題，加強指導研判，總結試點經驗，抓住預算編制、執行、評估三個關鍵環節，將街道預算監督的模式逐漸固定，形成了“陽光三審制”的審查監督做法。在2017年底區人大常委會會議上，大碶街道辦事處報告了預算編制情況，人大街道工委報告了初審情況，邀請10個街道的辦事處主任列席會議，取得了良好的試點效果。

二是豐富了閉會期間人大代表履職行權。從實踐看，閉會期間代表履職仍然是一個薄弱環節。街道預算監督“陽光三審制”，人大街道工委通過監督街道預算，建立機制、搭建平臺、創新載體，充實了閉會期間人大代表的履職內容，擴大了地方人大及其常委會監督的覆蓋面，是新時代健全人民當家作主制度體系的有益探索。盡管街道預算監督“陽光三審制”探索尚處在初級階段，但已初步顯現出在解決基層人大代表作用虛化、行權弱化等問題上的作用，豐富了閉會期間人大代表履職行權。

三是促進了基層社會治理重心下移。街道是我國行政區劃和城市管理體系中最基層的行政單位。街道預算監督“陽光三審制”，誕生于基層一線，萌發于實際需要，成長于法制體系，是拓展基層民主生長空間、推動基層社會治理的好平臺。人大代表參與監督政府預算，在制度框架內探索出一條積極促進公民有序政治參與的新路徑。從操作層面看，制度設計未超出體制框架，核心內容是一些紙上權利變成了實際權利，以權利制約權力，用法治規范基層治理主體之間的關系，是“為民作主”向“由民作主”的理論和實踐探索。

四是增強了人民群眾的幸福感獲得感。黨的十九大報告指出：“保障和改善民生要抓住人民最關心最直接最現實的利益問題。”街道預算監督“陽光三審制”，把監督政府預算執行和民生實事項目落實有效結合起來，突出加強對民生實事項目的跟蹤問效，以一條線串起了黨委、人大、政府、代表、群眾的關注點，實現了上下各方的利益契合，達到共贏、共治、共享的良好局面。人大代表監督街道預算的過程，既是代表通達民情民意、推動民生實事、促進基層全面深化改革的過程，也是貫徹以人民為中心的發展思想、推動經濟社會發展的過程。

五、開展街道預算監督“陽光三審制”的主要體會

（一）黨委高度重視是保證。黨委按照總攬全局、協調各方的原則，支持和保證人大依照憲法法律積極主動開展工作是人大依法履職的根本保證。特別是涉及“錢袋子”的事情，更需要黨委全力支持，切實為人大開展監督創造條件。北侖區委一直高度重視街道預算監督工作，在2019年6月份召開的區委八屆七次全體（擴大）會議上，進一步明確了將街道預算監督作為重點工作之一在全區推廣。各街道黨工委在重大事項醞釀會議、黨工委委員擴大會議、科室長會議、街道全體機關干部大會上多次對街道預算接受人大監督進行強調。黨委的重視，推進街道預算接受人大、代表和選民的監督，實現了從形式審查到內容審查的轉變。

（二）人大積極作為是關鍵。區人大常委會主動作為，及時出臺指導意見，授權人大街道工委開展監督工作。加強試點引路，選取財政管理基礎性較好的街道進行試點，總結經驗，并在條件成熟時召開全面推開街道預算監督“陽光三審制”現場會。試點街道特別是人大大碶街道工委，積極探索，緊緊圍繞聚焦黨委的中心工作，綜合運用了視察、審議、“雙員制”接待、代表基層聯絡站接待選民、代表約見制度等工作方法，助推政府工作開展，得到了黨委的認可、政府的支持、選民的稱贊，促進了基層社會治理。

（三）政府及財政部門支持是前提。街道預算監督，讓政府預算從內部決策變成了社會公眾廣泛參與的公開決策過程，從原來的“向上看”轉變為“上下都要看”，需要政府及財政部門樹立現代預算意識，提高預算監督的法律意識和人大意識。街道辦事處按時向人大街道工委提交預算收支月報表和季度預算執行情況報告，自覺接受預算審查監督小組對街道預算的監督，并及時整改落實，讓政府資金使用日趨規范，認真聽取人大工委及代表對部門預算的專項評議，抓好整改落實，辦事處積極配合使得這項工作更加順暢，提前駛入“快車道”。

（四）代表廣泛參與是基礎。街道預算監督“陽光三審制”工作中，代表要參加預算編制情況通報會、座談會和相關專題調研，審議街道預算草案、參加預算績效評估等活動，還結合社會民生熱點，反映與預算有關的問題，提出預算管理和預算審查監督意見、建議。事實證明，代表參與預算監督工作能達到雙贏的目的，既豐富了代表的履職形式，激發代表履職熱情，又推進了政府工作，倒逼各部門提早確定“路線圖”“時間表”，使預算安排更加科學合理。讓廣大代表積極參與街道預算監督，是人大街道工委開展工作的最大優勢。

（五）工作水平提升是實效。預算只是一個個數字，而預算監督則更關注這些數字背后的一系列政策和決策。通過對預算編制的監督，從預算分配環節上控制了資金流向和流量，防止預算編制的籠統化、形式化。通過對預算執行情況的監督，有效規范政府行為，切實增強工作的預見性，督促政府依法行政、依規辦事。通過對預算績效情況的監督，尤其是對重點項目及民生實事項目的監督，牢牢抓住了預算監督的“牛鼻子”，從根本上硬化預算支出約束，確保政府“有錢不任性”“花錢見實效”。街道預算監督“陽光三審制”，提升了政府部門的預算意識，增強了財政管理能力，促進了行政水平的提升。自2017年開展街道預算監督審查以來，新碶街道通過每月報表分析、季度預算監督會議推進等工作，預算執行率大幅度提升，2017年支出預算率和2018年支出預算率分別達到103.2%、99.97%，而在2016年，該街道完成支出預算僅88.4%。

（作者系浙江省寧波市北侖區人大常委會財經工委副主任）