精準立法找準大氣污染防治“突破口”
——淺談如何做好城市揚塵污染立法工作

馮巖巖

習近平總書記在黨的十九大報告中強調“加快生態文明體制改革，建設美麗中國”，其中對于污染防治工作提出了具體的要求，要“著力解決突出環境問題。堅持全民共治、源頭防治，持續實施大氣污染防治行動，打贏藍天保衛戰。”環境保護問題，是人民群眾最關心的問題，是與人民群眾的生活質量直接相關的問題，地方人大常委會及地方政府必須高度重視。

隨著城市建設進程的加快，尤其是基礎設施建設、房地產等行業的快速發展，城市及其周邊范圍建設工地的數量急劇增多，空氣質量問題日漸突出，對群眾的生活影響越來越大，群眾對空氣質量的訴求越來越多。因此，在取得設區的市立法權之后，各地市都加大對環境保護立法的研究，力求通過立法手段解決突出的環境問題。而揚塵污染作為大氣污染的一個重要部分，因為其形成的特性，成為設區的市立法在大氣環境保護立法方向的一個重要突破口。

據不完全統計，目前全國共頒布設區的市揚塵污染防治的地方性法規8部，政府規章28部，規范性文件251部。根據統計我們可以看出，揚塵污染的防治已經得到了地方政府的重視，通過規范性文件進行管理已經成為常態，并在此基礎上總結經驗，在相當一部分省市已經上升為政府規章，更在一些城市通過地方立法的方式，加強對揚塵污染的防治管理。

如何做好設區的市揚塵污染立法工作，筆者認為，應當從如下三個方面入手。

找準揚塵及其污染的定義

揚塵的產生原因。根據《防治城市揚塵污染技術規范》的定義，“揚塵是指地表松散顆粒物質在自然力或人力作用下進入到環境空氣中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，主要分為土壤揚塵、施工揚塵和堆場揚塵。”這就可以看出揚塵中的塵是在地表一直存在的一種物質，其主要特征是“松散的顆粒”，而其之所以成為揚塵，是因為松散的顆粒受到自然力或者人力的作用，進入到環境空氣中的結果。這就可以看出，揚塵的產生有自然界的必然性，不是單一因為人的主動行為而產生的，應該是以自然現象為主的一種形態，這種形態受到人力作用不是絕對的，人力在揚塵產生中的作用應該是一個充分條件，但不是必要條件。理解清楚揚塵是什么，以及揚塵產生條件，對于確定揚塵污染的定義就有極大的幫助。

揚塵污染的界定。揚塵污染從字面意思來理解，就是地表松散顆粒物質受到自然力或人力的作用，進入到環境空氣中，影響到環境空氣質量和人民群眾生產生活。但是如何去界定揚塵污染，如何區分正常的揚塵和揚塵污染的界限，目前來說沒有依據和標準。

如何準確界定揚塵污染，是推動揚塵立法工作的一個重要標準，筆者認為立法者需要首先認識到“大氣污染”到底是什么。根據百度詞條的釋義，“大氣污染是指大氣中一些物質的含量達到有害的程度以至破壞生態系統和人類正常生存和發展的條件，對人或物造成危害的現象。”那么“揚塵污染”的定義就應該界定為“揚塵污染是指地表松散顆粒物質在自然力或者人力作用下進入到大氣中，導致大氣中的地表松散顆粒物質達到有害的程度以至破壞生態系統，影響人類生活。”

設區的市地方性法規如何準確界定揚塵及其污染行為。設區的市的揚塵立法要符合“有特色”的立法原則要求，必須要結合本地的實際情況準確界定“揚塵”行為，要在市政府有關職能部門的配合下，通過大量的調研和走訪，充分研究本行政區域內揚塵現象的產生原因，確定本行政區域內的揚塵產生是建設工程影響，還是土地裸露影響，還是其他原因導致的。

目前頒布的涉及揚塵污染防治的地方性法規，都能夠充分結合本地實際，有針對性的對“揚塵”或者“揚塵污染”行為進行界定，確保“特色立法”。例如，《西安市揚塵污染防治條例》就將揚塵定義為“地表松散顆粒物在自然力或人力作用下進入到空氣環境中形成的一定粒徑范圍的空氣顆粒物，主要分為土壤揚塵、施工揚塵、道路揚塵和堆場揚塵。”這與西安所處的地理環境，自然氣候、土壤特性等客觀條件有著密切的聯系。再如《海口市揚塵污染防治條例》則將揚塵污染定義為“因建設工程施工、建筑物拆除、物料運輸和堆放、綠化養護、道路保潔、礦產資源開發等活動以及土地裸露，產生的粉塵顆粒物對大氣環境造成的污染。”這也是與其城市建設的進程和經濟發展的情況有著密切聯系的。

筆者所在的城市，因為城市大開發大建設的原因，有大量的基礎設施工程、房屋建筑工程等建設項目在同時開工，因此，在對“揚塵污染”進行界定時，明確將建設工程施工、建筑物拆除、物料運輸與堆放等易產生揚塵的活動納入到定義中，確保揚塵污染的定義準確，符合本地實際，具有本地特色。

應當注意區分工業揚塵和揚塵污染。有的設區的市的揚塵污染防治立法中將工業粉塵污染行為與揚塵污染行為一概而論，這個是與大氣污染防治法的立法原意有沖突的。根據大氣污染防治法的規定，工業粉塵污染是由第四章第二節“工業污染防治”專章進行規制的，在第四十八條第一款明確規定“鋼鐵、建材、有色金屬、石油、化工、制藥、礦產開采等企業，應當加強精細化管理，采取集中收集處理等措施，嚴格控制粉塵和氣態污染物的排放。”這就證明立法者將礦產開采等企業，因為生產行為產生的工業粉塵污染納入到“工業污染防治”的范疇。而有的設區的市的揚塵污染防治立法將“礦產開發”等視為揚塵污染行為，混淆了工業污染和揚塵污染的界限，很容易在設置處罰或者制定行為規范時與法律的規定不一致，產生合法性問題。筆者認為類似的生產行為如“石材、建材企業”因為生產導致的粉塵污染都應當屬于“工業污染”范疇，不能夠因為企業在生產過程中產生了粉塵，就將其與揚塵污染行為掛鉤，應當明確將工業生產產生的“粉塵”與“揚塵”在立法中予以明確區別。

找準各部門的職能定位

設區的市地方性法規如何明確市政府職能部門的職責分工，是極其考驗立法者立法水平的。除了上位法對于主管部門有明確規定的外，如果涉及到“相對集中處罰權”和“一崗雙責”等情況的，那就需要立法者拿出大量的時間和精力去研究部門職責分工的問題。部門職責分工如果合理準確，那出臺的法規就具有很強的操作性。反之，部門職責分工不清晰，那不僅僅法規的操作性要打折扣，甚至導致部門間推諉扯皮現象的出現。設區的市的地方性法規，作為我國立法體系中最基層，與群眾聯系最密切的行為規范，應當盡量避免因為部門職責分工不科學、不合理而產生難操作、不可操作的問題，應當杜絕部門間職責推諉的情況。

揚塵污染防治立法，因為揚塵污染的主管部門眾多，又要落實“環保責任一崗雙責、黨政同責”的要求，這就使得各個部門間如何區分相互之間的權力界限，明確界定職責分工顯得尤為重要。

筆者認為，在明確職責分工時需要注意如下幾個問題：一是要嚴格按照上位法的有關規定確定主管部門，明確法律法規規定的職責有哪些；二是要認真研究部門及政府規章的有關規定，作為確定主管部門的參考依據；三是要積極與機構編制部門保持聯系，結合本地實際，按照“三定方案”的規定確定主管部門。通過上述三個方式，確保地方性法規在明確部門職責分工時做到“職責不少、事權不少、責任不少”。

據此，首先是根據大氣污染防治法第六十八條第一款的規定和對“揚塵污染”的定義，來確定政府應當在揚塵污染防治中做的工作包括“應當加強對建設施工和運輸的管理，保持道路清潔，控制料堆和渣土堆放，擴大綠地、水面、濕地和地面鋪裝面積，防治揚塵污染。”然后根據政府的工作來確定法律規定的“揚塵污染防治”的主管部門，第六十八條第二款明確規定“住房城鄉建設、市容環境衛生、交通運輸、國土資源等有關部門，應當根據本級人民政府確定的職責，做好揚塵污染防治工作。”那就在法律層面確定有關的主管部門。

然后，要針對大氣污染防治法中的職能表述進行研究，明確具體的部門。這就需要了解“建設施工”“運輸”“料堆和渣土堆放”等內容是包括那些行為，確定相對具體的主管部門。這時就要通過對《中華人民共和國建筑法》《中華人民共和國道路運輸條例》《建設工程安全生產管理條例》《建筑工程施工許可管理辦法》《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監督管理規定》《城市軌道交通建設工程驗收管理暫行辦法》等法規和規章進行研究；同時也要對《住房城鄉建設部辦公廳關于印發建筑工地施工揚塵專項治理工作方案的通知》《廣東省大氣污染防治目標責任考核辦法》《廣東省大氣污染防治強化措施及分工方案》進行認真分析。這其中《廣東省大氣污染防治強化措施及分工方案》對于廣東設區的市立法過程中明確部門職責，確定部門參與揚塵污染的防治工作有著重要的作用。

在做好上述工作的基礎上，筆者共梳理出“環保、住建、交通、城管、水務、國土、規劃、市容”等單位應當參與到“揚塵污染防治”的工作中，作為揚塵污染防治的主要責任部門。但是如何明確各部門直接的執法職權界限，如何在開展相對集中行政處罰的實際情況下界定許可和監管的界限，如何明確建設工程各主管部門之間的職責，都是對立法技術的一個重要考驗。根據實際工作情況，筆者對各單位的“三定方案”做了認真研究，并對“軌道交通建設項目的監管”等容易產生職責不明晰的問題，向機構編制部門進行咨詢，請機構編制部門給予準確的回復，確保事權對等，權責一致。

找準有效措施依據

設區的市立法的生命在于實施，揚塵污染防治立法在找準了定義，準確確定了政府的職能部門之后，如何確保將揚塵污染的防治落實到實處，那就是需要切實有效的揚塵污染防治措施。設區的市揚塵污染防治立法的操作性，應當體現在行為規制更具有執行性，規定的管理措施應當明確具體，應當有準確的標準、具體的方式方法。因為，大氣污染防治法等上位法的立法，要著眼于全國各個地方，其設置的行為規制是考慮到全國的各種實際情況，進行綜合考量的，更多的是提出原則性的規定；設區的市的揚塵污染防治立法，那就應當結合本地的氣候現狀、地理環境、揚塵源的特征等，有針對性的確定切實有效的揚塵污染防治措施。

從筆者的實踐經驗來看，揚塵污染防治措施的操作性可以從如下幾個方面來研究確定：

一是將揚塵污染防治的技術規范，通過立法手段予以確定。在審議修改佛山市的揚塵污染防治立法的過程中，經過大量的調研發現，原國家環保總局頒布的《防治城市揚塵污染技術規范》中，提出的揚塵污染防治措施，很有針對性，符合佛山當前揚塵污染防治的實際需求。同時通過對項目業主、施工單位等行政管理相對人的多方走訪和座談，也得到了各方對技術規范有效實施的第一手材料，這就堅定了我們通過立法手段將具體技術規范進行確定的修改思路。但是針對法規的天然滯后性的特點，我們組織主管部門、項目業主、建設單位等多方面進行座談和研究，認為有必要在現有技術規范的基礎上，對施工圍擋等防塵措施的標準進行提升和強化，避免因技術規范調整導致法規與技術規范不一致的情況產生。

二是將上級政府規范性文件的經驗，通過立法手段予以確定。在審議修改法規草案的過程中，《廣東省人民政府辦公廳關于印發廣東省大氣污染防治強化措施及分工方案的通知》生效執行，經和主管部門研究，該規范性文件中的有關內容，對于強化佛山市揚塵污染防治工作有著重要的指導意義，為了保證該規范性文件有關措施的落實到位，探索將有關措施通過立法的手段予以確定。在達成共識的基礎上，本地區的揚塵污染防治立法提升了對車輛運輸裝載的要求，完善了工地揚塵防治的具體管理措施等。

立法是一項專業性、科學性、技術性很強的系統工程；在中國特色社會主義法律體系形成的基礎上，設區的市立法應當在“精準立法”上做文章，在避免重復上位法的基礎上，結合本地實際，以問題為導向，認真分析問題成因，保證科學立法、民主立法、依法立法各個環節的精細化。以揚塵污染防治立法來看，可以總結為：找準揚塵定義，發現污染源頭；明確部門分工，實現齊抓共管；采取有效措施，保證源頭治理；強化執法監督，還市民以藍天。■