借用“外腦” 增強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效
——淺析區(qū)（縣）人大常委會(huì)建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度的必要性和可行性

潘建國(guó)

區(qū)（縣）人大常委會(huì)開(kāi)展監(jiān)督工作，是憲法和法律賦予的一項(xiàng)重要職權(quán)。近年來(lái)，隨著形勢(shì)的發(fā)展變化，基層人大面對(duì)領(lǐng)域繁多、情況日益復(fù)雜的各種監(jiān)督議題，僅僅依靠自身有限的專(zhuān)職力量，難以做得非常準(zhǔn)確和到位。通過(guò)多年對(duì)基層人大工作的研究和觀察，筆者認(rèn)為在基層人大常委會(huì)中建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度和設(shè)立咨詢(xún)專(zhuān)家人才庫(kù)，借助“外腦”提供智力支持，對(duì)人大決策所涉及的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題進(jìn)行論證，對(duì)保障人大決策科學(xué)化、專(zhuān)業(yè)化和民主化大有裨益，在現(xiàn)實(shí)中也有可操作性。

區(qū)（縣）人大常委會(huì)建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度的必要性

建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度是指區(qū)（縣）人大常委會(huì)在履職活動(dòng)中，對(duì)專(zhuān)業(yè)性較強(qiáng)的事項(xiàng)，委托相關(guān)的專(zhuān)家學(xué)者或其他專(zhuān)業(yè)技術(shù)人才，就相關(guān)的法律性、科學(xué)性、技術(shù)性和合理性問(wèn)題予以論證，提供專(zhuān)業(yè)的分析或處理意見(jiàn)，以輔助人大常委會(huì)進(jìn)行決策的工作規(guī)范。當(dāng)前，從各地實(shí)踐的情況來(lái)看，筆者認(rèn)為推行此項(xiàng)制度有三個(gè)方面的現(xiàn)實(shí)需要。

一是能夠切實(shí)緩解基層人大專(zhuān)職力量不足的矛盾。基層人大常委會(huì)通過(guò)制度性的安排，將一些專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的監(jiān)督議題及立法調(diào)研事項(xiàng)，委托相關(guān)的專(zhuān)家、學(xué)者先行咨詢(xún)論證，人大常委會(huì)再在分析專(zhuān)家意見(jiàn)的基礎(chǔ)上擇善而從，既能有效增加人大工作的輔助力量，又能保障基層人大的有限資源專(zhuān)注于實(shí)行精準(zhǔn)監(jiān)督，可以有效突破當(dāng)前基層人大專(zhuān)職人員不足的瓶頸。

二是可以有效彌補(bǔ)基層人大常委會(huì)成員發(fā)現(xiàn)問(wèn)題能力不足的缺陷。近年來(lái)，隨著社會(huì)專(zhuān)業(yè)分工的日益精細(xì)化，基層人大監(jiān)督事項(xiàng)涉及的專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域也越來(lái)越精尖，給基層人大的監(jiān)督工作帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)和考驗(yàn)。面對(duì)人大監(jiān)督事項(xiàng)存在的各種專(zhuān)業(yè)鴻溝或技術(shù)壁壘，很多基層人大常委會(huì)成員雖有積極建言獻(xiàn)策的滿(mǎn)腔熱情和良好愿望，但由于自身缺乏專(zhuān)業(yè)知識(shí)而無(wú)法提出有分量的監(jiān)督意見(jiàn)，在履職時(shí)常常感到力不從心。建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度和設(shè)立專(zhuān)家咨詢(xún)?nèi)瞬艓?kù)，作為基層人大常委會(huì)的專(zhuān)業(yè)“智囊”，借力發(fā)功，可以切實(shí)提高人大監(jiān)督的水平。

三是大大豐富了人大民主監(jiān)督的內(nèi)涵，拓展了社會(huì)力量有序參與人大決策的新路徑。基層人大常委會(huì)向?qū)＜覍W(xué)者咨詢(xún)意見(jiàn)的過(guò)程，其本身就是人大決策民主化的過(guò)程。基層人大常委會(huì)如果將一些關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展大局、涉及人民群眾根本利益的重大監(jiān)督議題，有針對(duì)性地委托專(zhuān)家進(jìn)行深入研究，或委托獨(dú)立第三方進(jìn)行技術(shù)性調(diào)查，充分發(fā)揮他們專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)和價(jià)值中立的特點(diǎn)，實(shí)行多維度的“掃描”和“診斷”，接受專(zhuān)業(yè)人士的“挑刺”，預(yù)先進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，多“一雙眼睛”看一看，多“一把尺子”量一量，就可以及時(shí)校準(zhǔn)糾偏，給基層人大的決策加筑一道“安全網(wǎng)”。

區(qū)（縣）人大實(shí)施專(zhuān)家咨詢(xún)制度的可行性

及時(shí)轉(zhuǎn)變觀念，筑牢人大科學(xué)決策的認(rèn)識(shí)基礎(chǔ)。由于在區(qū)（縣）人大常委會(huì)建立專(zhuān)家咨詢(xún)制度和設(shè)立咨詢(xún)專(zhuān)家人才庫(kù)，在我國(guó)現(xiàn)行的法律法規(guī)中尚未有明確的規(guī)定，有的地方的基層人大因?yàn)椤皼](méi)有法律依據(jù)”而趑趄不前，不敢大膽探索；有的基層人大雖然在局部范圍對(duì)專(zhuān)家咨詢(xún)工作進(jìn)行了嘗試，但運(yùn)行機(jī)制不夠規(guī)范，專(zhuān)家輔助決策的氣氛不夠濃厚……目前不少基層人大常委會(huì)較之于同級(jí)黨委和政府，在專(zhuān)家咨詢(xún)工作的開(kāi)展方面，存在著明顯滯后的狀況。筆者認(rèn)為，基層人大要改變這種被動(dòng)局面，首先是要統(tǒng)一思想，充分認(rèn)識(shí)到專(zhuān)家輔助對(duì)人大決策的重要作用，盡快將其擺上基層人大常委會(huì)的重要議事日程，努力使其成為在黨統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主和依法治國(guó)有機(jī)統(tǒng)一的良好“助推器”，成為人大常委會(huì)運(yùn)用法治思維和法治方式開(kāi)展監(jiān)督工作，實(shí)現(xiàn)科學(xué)決策、民主決策和依法決策的內(nèi)在要求，從而推動(dòng)人大常委會(huì)的監(jiān)督工作。

完善制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)專(zhuān)家咨詢(xún)工作的規(guī)范運(yùn)作。為了避免專(zhuān)家咨詢(xún)工作的隨意性和主觀性，在基層人大開(kāi)展專(zhuān)家咨詢(xún)工作要有相應(yīng)的規(guī)范來(lái)進(jìn)行約束。在擬建立的專(zhuān)家咨詢(xún)制度中，應(yīng)當(dāng)明確以下的重點(diǎn)內(nèi)容：一是明確專(zhuān)家咨詢(xún)的概念、目的、性質(zhì)、定位和工作原則。二是明確專(zhuān)家咨詢(xún)的工作范圍，規(guī)定基層人大常委會(huì)哪些領(lǐng)域的決策，必須先行委托專(zhuān)家咨詢(xún)。一般認(rèn)為，專(zhuān)家咨詢(xún)的范圍包括協(xié)助基層人大立法聯(lián)系點(diǎn)開(kāi)展立法調(diào)研活動(dòng)，對(duì)上級(jí)征求意見(jiàn)的法律法規(guī)草案提出專(zhuān)業(yè)建議；協(xié)助基層人大常委會(huì)對(duì)擬備案的重要規(guī)范性文件進(jìn)行審查，提出專(zhuān)業(yè)建議；協(xié)助基層人大常委會(huì)對(duì)當(dāng)?shù)貒?guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展中長(zhǎng)期規(guī)劃、年度計(jì)劃和財(cái)政預(yù)算執(zhí)行及預(yù)算決算草案等重大事項(xiàng)，進(jìn)行審議前的調(diào)研，提出專(zhuān)業(yè)建議；協(xié)助基層人大常委會(huì)對(duì)影響面廣或涉及長(zhǎng)遠(yuǎn)性利益的重大建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)行審議前的評(píng)估和論證，提出專(zhuān)業(yè)性建議；協(xié)助基層人大常委會(huì)對(duì)可能存在行政風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)的政府重大投資決策和重大財(cái)政開(kāi)支事項(xiàng)，進(jìn)行審議前的評(píng)估和論證，提出專(zhuān)業(yè)建議；協(xié)助基層人大常委會(huì)對(duì)議案（或重點(diǎn)建議）草案所涉的專(zhuān)業(yè)性問(wèn)題，提出完善的意見(jiàn)或建議；協(xié)助基層人大常委會(huì)分析研究重大或疑難信訪案件的處理方案，提供專(zhuān)業(yè)建議；對(duì)基層人大常委會(huì)、各專(zhuān)（工）委、人大辦公室需要專(zhuān)家咨詢(xún)或論證的其他重要事項(xiàng)，提供專(zhuān)業(yè)意見(jiàn)。三是明確咨詢(xún)專(zhuān)家組織的構(gòu)建和管理方式。在基層人大常委會(huì)組建的專(zhuān)家團(tuán)隊(duì)中，可按其咨詢(xún)的業(yè)務(wù)內(nèi)容，大致分為“監(jiān)察司法工作委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組”“財(cái)政經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組”“城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境與資源保護(hù)工作委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組”“農(nóng)業(yè)與農(nóng)村工作委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組”“教科文衛(wèi)工作委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組”和“社會(huì)建設(shè)工作委員會(huì)專(zhuān)家咨詢(xún)組”這六個(gè)專(zhuān)家組，由人大相關(guān)的專(zhuān)（工）委辦進(jìn)行日常的聯(lián)系、召集和管理，以利于他們有針對(duì)開(kāi)展人大咨詢(xún)工作。四是明確咨詢(xún)專(zhuān)家的聘任條件、任期、推薦和聘任程序，以及對(duì)咨詢(xún)專(zhuān)家的解聘、增補(bǔ)等方式。人大咨詢(xún)專(zhuān)家?guī)鞂?zhuān)家的任期，最好與相關(guān)的人大常委會(huì)任期保持一致，這樣有利于工作開(kāi)展的連續(xù)性。五是明確專(zhuān)家咨詢(xún)的權(quán)利和義務(wù)。六是明確專(zhuān)家參加咨詢(xún)活動(dòng)的保障措施。在對(duì)咨詢(xún)專(zhuān)家的工作保障方面，要堅(jiān)決防止那種以專(zhuān)家作點(diǎn)綴而忌諱其表達(dá)不同意見(jiàn)的做法，支持思想交鋒，努力營(yíng)造專(zhuān)家咨詢(xún)工作的民主氛圍，從而保障專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)的獨(dú)立、公平和公正。同時(shí)，要建立起基層人大常委會(huì)、各專(zhuān)（工）委辦與咨詢(xún)專(zhuān)家良好的溝通渠道，讓專(zhuān)家學(xué)者及時(shí)了解人大決策的需求和目標(biāo)，對(duì)委托咨詢(xún)事項(xiàng)的各方面情況，提前有一個(gè)比較清晰的把握，讓他們預(yù)先研究，在深思熟慮后才提出建議方案，盡可能使專(zhuān)家的研究成果和咨詢(xún)建議，可以有效地應(yīng)用到人大的決策之中。在對(duì)咨詢(xún)專(zhuān)家勞務(wù)報(bào)酬的保障方面，可以參照?qǐng)?zhí)行財(cái)政部印發(fā)的《中央財(cái)政科研項(xiàng)目專(zhuān)家咨詢(xún)費(fèi)管理辦法》，并將該項(xiàng)開(kāi)支，納入到人大常委會(huì)每年的公共經(jīng)費(fèi)預(yù)算中，嚴(yán)格加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)的開(kāi)支管理，自覺(jué)接受審計(jì)監(jiān)督。

整合各方資源，高標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)建多元化的咨詢(xún)專(zhuān)家人才庫(kù)。習(xí)近平總書(shū)記指出：“我們進(jìn)行治國(guó)理政，必須善于集中各方面智慧、凝聚最廣泛力量。改革發(fā)展任務(wù)越是艱巨繁重，越需要強(qiáng)大的智力支持。”基層人大咨詢(xún)專(zhuān)家制度的建立，要貫徹落實(shí)好習(xí)近平總書(shū)記的指示，真正發(fā)揮對(duì)人大工作的智力支持作用，應(yīng)當(dāng)以“寧缺毋濫、質(zhì)量為先”的態(tài)度，堅(jiān)持“高層次、權(quán)威性和代表性”的標(biāo)準(zhǔn)，組建基層人大的咨詢(xún)專(zhuān)家人才庫(kù)。被推薦擔(dān)任人大咨詢(xún)工作的專(zhuān)家學(xué)者，必須具有良好的政治素質(zhì)，具備勝任人大咨詢(xún)工作相應(yīng)的學(xué)歷和專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)，在專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域中有一定影響力或享有較高聲望，并熱心參與人大咨詢(xún)工作，具有良好的職業(yè)道德和較強(qiáng)的工作責(zé)任心等。為了確保基層人大所聘任的咨詢(xún)專(zhuān)家都具有較高的水準(zhǔn)，筆者認(rèn)為可以采取以下的程序進(jìn)行確定：一是由人大常委會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)班子成員、各專(zhuān)（工）委辦領(lǐng)導(dǎo)從轄區(qū)內(nèi)外各行業(yè)協(xié)會(huì)、各專(zhuān)業(yè)技術(shù)團(tuán)體、法學(xué)會(huì)、大學(xué)院校以及區(qū)（縣）人大代表、政協(xié)委員的專(zhuān)業(yè)人士中，按行政管理、工商貿(mào)易、金融、城建、環(huán)保、文化教育、法律、科技各方面的適當(dāng)比例，推薦出咨詢(xún)專(zhuān)家的建議人選。在推薦咨詢(xún)專(zhuān)家的建議人選時(shí)，要兼顧專(zhuān)家的行業(yè)分布，平衡好專(zhuān)家群體的知識(shí)結(jié)構(gòu)、區(qū)域結(jié)構(gòu)和年齡結(jié)構(gòu)，以盡量使之趨向合理，并盡可能避免與政府的咨詢(xún)專(zhuān)家重疊。二是由人大常委會(huì)辦公室將各方的推薦意見(jiàn)進(jìn)行匯總，然后報(bào)人大常委會(huì)主任會(huì)議研究和蘊(yùn)釀。三是由主任會(huì)議在綜合考慮候選專(zhuān)家政治素質(zhì)、工作履歷、專(zhuān)業(yè)特長(zhǎng)、業(yè)界影響和人大工作實(shí)際需要的基礎(chǔ)上，擇優(yōu)提出咨詢(xún)專(zhuān)家的擬任名單。四是將主任會(huì)議通過(guò)的咨詢(xún)專(zhuān)家擬任名單提交同級(jí)人大常委會(huì)表決，并由人大常委會(huì)主任向被聘請(qǐng)的專(zhuān)家頒發(fā)聘書(shū)。五是注重培養(yǎng)和發(fā)展新的咨詢(xún)專(zhuān)家，以適時(shí)擴(kuò)充專(zhuān)家?guī)熘凶稍?xún)專(zhuān)家的數(shù)量。

找準(zhǔn)職責(zé)定位，正確把握人大決策的主導(dǎo)權(quán)。基層人大常委會(huì)所聘任的咨詢(xún)專(zhuān)家，其職責(zé)只是應(yīng)邀參與人大常委會(huì)相關(guān)審議、審查或調(diào)研活動(dòng)，為人大常委會(huì)履行監(jiān)督職責(zé)提供專(zhuān)業(yè)性的分析或咨詢(xún)意見(jiàn)，發(fā)揮參謀和輔助作用，他們本身并不享有人大的法定監(jiān)督職權(quán)，也不是人大實(shí)施監(jiān)督活動(dòng)的主體，不能代替人大常委會(huì)去行使監(jiān)督職責(zé)。事實(shí)上，人大咨詢(xún)專(zhuān)家的意見(jiàn)，只是他們從專(zhuān)業(yè)角度發(fā)表的個(gè)人見(jiàn)解，有的意見(jiàn)也不一定很精確。專(zhuān)家參與人大決策的咨詢(xún)，雖然能夠?yàn)槿舜鬀Q策提供理論和方法的支持，但其提出的意見(jiàn)并不是人大常委會(huì)決策的唯一依據(jù)。對(duì)此，我們必須在轄區(qū)黨委的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，正確把握人大決策的主導(dǎo)權(quán)，對(duì)專(zhuān)家咨詢(xún)意見(jiàn)可能存在的局限性、準(zhǔn)確性或可靠性，要有一個(gè)清醒的認(rèn)識(shí)，不斷提高自身的分析能力和鑒別能力，做到既保證“謀”和“斷”相對(duì)獨(dú)立，又做到以“謀”助“斷”，在綜合權(quán)衡各方意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，吸納專(zhuān)家學(xué)者的意見(jiàn)，確定最優(yōu)的工作方案，從而形成人大常委會(huì)主導(dǎo)、有關(guān)工作機(jī)構(gòu)運(yùn)作、咨詢(xún)專(zhuān)家良性互動(dòng)的人大決策新機(jī)制。■