行政糾紛先行調(diào)解制度研究

文/羅絕，四川省社會科學(xué)院

1 導(dǎo)言

行政糾紛先行調(diào)解制度即在行政糾紛發(fā)生后，可以由行政相對人或者雙方合意選擇具有專門資質(zhì)的機構(gòu)進(jìn)行調(diào)解，通過協(xié)商達(dá)成調(diào)解協(xié)議，從而解決爭議，化解糾紛。這種先行調(diào)解的核心價值就在于通過獨立第三人的居中調(diào)解，保障當(dāng)事人的參與權(quán)，尊重當(dāng)事人的意思自治，在糾紛發(fā)生后，公正、及時、平和的化解矛盾。

2 行政糾紛先行調(diào)解制度的理論依據(jù)

行政自制理論。行政自治即行政系統(tǒng)或者行政主體對自身違法或不當(dāng)行為的自我控制,包括自我預(yù)防、自我發(fā)現(xiàn)、自我遏止、自我糾錯等一系列內(nèi)設(shè)機制。“行政自制理論的核心要素是在構(gòu)建社會主義和諧社會的目標(biāo)下，政府與公民之間不應(yīng)該是相互設(shè)防、相互對立的關(guān)系，而應(yīng)該是和諧共存、相互支持的關(guān)系。”

從而我們可以得知，在行政糾紛發(fā)生之后，行政機關(guān)作為做出行政行為的主體，是最有發(fā)言權(quán)的。如果行政機關(guān)能夠及時的聽取行政相對人的陳述，與其進(jìn)行及時有效的溝通，思考自己做出的行政行為是否在依法行政、合理行政的范圍內(nèi)，是否充分地為行政相對人考慮了，是否可以通過行政價值平衡原則，站在相對人的立場上，高速便捷地解決行政糾紛。

從我國的歷史來看，公民在與行政機關(guān)發(fā)生糾紛之后，更愿意尋找人大及其常委會反應(yīng)問題，或者找法院起訴，而不是找行政機關(guān)，兩方商討解決問題。而導(dǎo)致這一現(xiàn)象的原因，是某些行政機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)的一些個人強勢、違法行為，使得整體的行政機關(guān)在公民心中的形象被黑化。

但在當(dāng)前法治建設(shè)穩(wěn)步推進(jìn)的大環(huán)境之下，公務(wù)員的法律素養(yǎng)已經(jīng)普遍提高，行政機關(guān)也能夠依法、公正執(zhí)法，基本上可以保障公民的基本權(quán)利并且使得整個社會的行政糾紛能夠更好的處理。

有學(xué)者指出“內(nèi)部行政法和外部行政法同樣重要。制止行政機關(guān)濫用權(quán)力,不能單靠法院和國會等外部控制手段。行政機關(guān)內(nèi)部的控制有時更有效率。行政權(quán)力的行使和控制,和行政組織密切聯(lián)系”。他的觀點正是直接論證了行政糾紛先行調(diào)解制度存在的可能行，如果我們當(dāng)前行政部門可以自行先于相對人溝通交流，解決糾紛，那么無疑大大節(jié)約了司法資源與成本和相對人的時間成本。

3 行政糾紛先行調(diào)解制度的優(yōu)點

在現(xiàn)行實踐中對行政先行調(diào)解制度進(jìn)行調(diào)研分析，可以得出先行調(diào)解制度有以下優(yōu)點：

3.1 調(diào)解前置使糾紛解決更及時

行政糾紛先行調(diào)解制度，就是在行政糾紛產(chǎn)生之后，行政相對人可以優(yōu)先選擇調(diào)解的方式來解決問題。這種做法不僅節(jié)約了相對人時間成本，也能夠節(jié)省司法資源成本。而相對人與行政機關(guān)在糾紛產(chǎn)生后及時的溝通、談判，也能避免將矛盾擴(kuò)大化，迅速的平衡相對人與行政機關(guān)之間的權(quán)利與權(quán)力。

如果糾紛能夠及時解決，則避免了這起案件上訴至法院，如果大量的行政糾紛都能夠用調(diào)解前置的方式解決，那么就可以使得大量原本會進(jìn)入法院的行政案件不再涌入法院而增加法院的工作量，從而可以為法院節(jié)約更多的資源去處理其他需要解決的糾紛。

3.2 調(diào)解機構(gòu)的多樣行，為當(dāng)事人提供多種選擇

當(dāng)前隨著調(diào)解前置這一制度在實踐上慢慢落實，各地區(qū)的政府和法院聯(lián)合社會各界力量，在當(dāng)?shù)貙嵤└母铮瑒?chuàng)造制度實施試點，創(chuàng)建多元化的調(diào)解機構(gòu)，為相對人提供了可供選擇的多種先行調(diào)解方式。

比如在法院設(shè)立訴前調(diào)解中心，這一做法是最為妥當(dāng)和高速有效的。而法院充分考慮了部分案件對專業(yè)技術(shù)要求很高，特意從社會中聘請了在各專業(yè)領(lǐng)域的資深專家，來為相對人做訴前調(diào)解工作。在新疆的高級人民法院就有這樣一個訴前調(diào)解工作室，工作內(nèi)容主要是通過聘請律師等法律工作者，利用自身的專業(yè)素養(yǎng)，調(diào)解、化解行政糾紛。使得糾紛在訴訟開始之前就已經(jīng)被解決。該法院特別邀請了專業(yè)的調(diào)解員、法律專家、公檢法機關(guān)的退休工作人員來擔(dān)任特邀調(diào)解員的職位，從而使得調(diào)解力量逐漸充實擴(kuò)大，能更好的處理解決行政糾紛。

還有在律所設(shè)立專門調(diào)解行政糾紛的部門，使律師參與先行調(diào)解的工作，化解糾紛。這完全符合了最高人民法院對多元化糾紛解決方式的倡導(dǎo)，并且最高人民法院也要求推動律師調(diào)解制度的建設(shè)，認(rèn)為律師調(diào)解試點也是律師制度改革的重要方向。在我國，律師是法律糾紛解決的中堅力量主體，有著為廣大人民群眾服務(wù)的意識，對我國法治建設(shè)也有著重要的使命。所以律師應(yīng)該以其厚實的法律知識功底，擔(dān)起解決行政糾紛的責(zé)任與義務(wù)。

有學(xué)者指出，律師擔(dān)任先行調(diào)解制度的調(diào)解員，對其無疑是一種艱巨的任務(wù)。但我們認(rèn)為，律師有著不同于普通調(diào)解員的專業(yè)性，且其在不是代理人的情況向具有中立性，律師并不隸屬于行政機關(guān)，能夠使得相對人更加信任他，對他說以自己的實際想法，并且將自己真實的訴求、需要都告訴他。而律師作為中立者，也更能夠很好的為相對人提供專業(yè)的法律咨詢工作，能夠切實的高速相對人的需求是否合法合理，并且?guī)椭鄬θ诉m當(dāng)?shù)霓D(zhuǎn)變不合法的需求。

而律師對于行政機關(guān)而言，則是專業(yè)的法律工作咨詢者，行政機關(guān)可以詢問律師自己的行為在法律上來看是否合法合理，幫助行政機關(guān)合法的調(diào)解糾紛，并且對行政機關(guān)的決策提出有參考行、有價值、實用的法律建議，使行政機關(guān)思考自己的行為，如若自己的行為并不合法合理，那么也可以成功避免在下一次的行政決策中再次出現(xiàn)類似問題。所以律師完全可以勝任這一工作，將行政糾紛的先行調(diào)解制度發(fā)揮的很好。

在當(dāng)前這個互聯(lián)網(wǎng)大時代，熱線網(wǎng)絡(luò)平臺的建立，能夠更好的進(jìn)行法律宣傳，讓公民知道先行調(diào)解制度的存在，并且如何利用它更好的維護(hù)自己的合法權(quán)益。在2017 年 7 月，全國司法廳長座談會就公共法律服務(wù)平臺建設(shè)作了部署，要求立足“法律事務(wù)咨詢、矛盾糾紛化解、困難群眾維權(quán)、法律服務(wù)指引和提供”的平臺建設(shè)，打造公共法律服務(wù)實體，熱線和網(wǎng)絡(luò)三大平臺。從那之后，熱線網(wǎng)絡(luò)平臺加速建立，現(xiàn)在全國的網(wǎng)絡(luò)平臺建設(shè)已初見成效。

3.3 調(diào)解場合的可選擇行，方便當(dāng)事人參與

調(diào)解相比于訴訟在場合、方式上更加多元化，更能夠方便當(dāng)事人參與。調(diào)解是在調(diào)解員的主持之下，相對人與行政機關(guān)在調(diào)解機構(gòu)或者約定的地點進(jìn)行調(diào)解。而方式也多種多樣，可以面對面調(diào)解，也可以通過視頻通話等方式。

這些方式就大大便利了行動不方便或者距離過遠(yuǎn)的行政相對人，例如可以由調(diào)解人員與行政機關(guān)直接到相對人家里去進(jìn)行調(diào)解工作。尤其是在土地征收糾紛當(dāng)中，調(diào)解員親自去往相對人家里進(jìn)行調(diào)解，可以勘察實地情況，與相對人討論房屋拆遷的實際問題，這樣不僅使得調(diào)解能夠依據(jù)實際情況更好的解決，也可以充分的尊重與便利相對人。

調(diào)解這一制度的優(yōu)點就在于不僅能夠最大程度保障相對人的利益，也不會損害到公共利益，而根據(jù)具體情況來選擇不同的調(diào)解場合與調(diào)解方式，完全能夠讓相對人行使自主選擇權(quán)、充分發(fā)揮參與權(quán)。

4 現(xiàn)行調(diào)解制度的問題

雖然先行調(diào)解制度有著大量的優(yōu)點，但在當(dāng)前我國這一制度還未完全建立的情況下，還存在的不少的問題。

我國當(dāng)前先行調(diào)解制度還在摸索、建立階段。所以先行調(diào)解制度只是國務(wù)院在行政復(fù)議法實施條例中對調(diào)解做出了規(guī)定，而行政復(fù)議法中并沒有相關(guān)內(nèi)容的規(guī)定。但是實施條例中的一些規(guī)定，只是籠統(tǒng)的規(guī)定了調(diào)解的適用原則與范圍，并沒有實際可操作的內(nèi)容。但是當(dāng)前的行政糾紛多元化、復(fù)雜化，要真實處理這些糾紛，是十分困難的，而缺乏具體可操作的法律法規(guī)，就使得先行調(diào)解流于形式，而真正重要的內(nèi)容例如哪些案件適用調(diào)解，誰有權(quán)來調(diào)解，以什么樣的形式來調(diào)解等等都無法通過合法的形式固定下來。

而下位法在參考實施條例，制定法規(guī)規(guī)章時，因為條例規(guī)定太過籠統(tǒng)，不夠細(xì)致，則缺少立法標(biāo)桿，也很難找到具體的方式，制定出可操作的內(nèi)容。

5 總結(jié)

先行調(diào)解這一制度還未被規(guī)定于法律中，這就使得在行政糾紛中，調(diào)解只能在案件審理之后進(jìn)行，一般都是在立案、調(diào)查、審判之后，利用撤訴的方式變向達(dá)成調(diào)解。而這樣浪費司法資源與相對人時間的方式完全設(shè)計的不科學(xué)也不合理。參考民事訴訟法的規(guī)定：“人民法院對受理的案件，分別情形，予以處理，開庭前可以調(diào)解的，采取調(diào)解方式及時解決糾紛。”建議法律可以直接規(guī)定行政糾紛先行調(diào)解，即在開庭審理之前就對行政機關(guān)和相對人進(jìn)行調(diào)解。

先行調(diào)解制度的建立不僅大大的節(jié)約了司法成本，也便利了相對人解決糾紛，在往后法律改革的慢慢長河中，我們相信，這一制度一定會進(jìn)入改革的進(jìn)程，為我國建立更加完善的法律系統(tǒng)而助力。