森林公園經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)運(yùn)作①

張光利

(湖南省邵陽市城步苗族自治縣林業(yè)要素市場(chǎng)管理辦公室 湖南邵陽 422500)

《南山國(guó)家公園體制試點(diǎn)實(shí)施方案》于2016年7月22日獲國(guó)家發(fā)改委批復(fù)，2017年9月22日正式掛牌成立湖南南山國(guó)家公園管理局，類屬公益事業(yè)單位，湖南省人民政府對(duì)其進(jìn)行垂直管理。南山國(guó)家公園地處湖南省邵陽市城步苗族自治縣，位于東經(jīng)109°59′25″～110°33′36″，北緯26°1′55″～26°21′32″，處于南亞熱帶與中亞熱帶的交匯處以及我國(guó)第二級(jí)階梯云貴高原向第三級(jí)階梯江南丘陵的過渡帶，具有667.93 km2總面積，東與湖南省新寧縣相接，南鄰廣西壯族自治區(qū)資源縣和龍勝各族自治縣，西接湖南省綏寧縣和通道侗族自治縣，北毗湖南省武岡市。

南山國(guó)家公園對(duì)原國(guó)家級(jí)保護(hù)地進(jìn)行了整合，主要包括原南山國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)、兩江峽谷國(guó)家森林公園、金童山國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)以及白云湖國(guó)家濕地公園，同時(shí)涵蓋了 7 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的 50 個(gè)建制村(居委會(huì))，以及金紫山、云馬以及南洞3個(gè)國(guó)有林場(chǎng)和南山牧場(chǎng)。

公園林地面積達(dá)57 927.87 hm2，其中包括18 934.2 hm2國(guó)有林地，38 993.67 hm2集體林地。為進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)集體林權(quán)制度改革的深化，保證南山國(guó)家公園集體林權(quán)承包權(quán)、所有權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)三權(quán)分置運(yùn)行的規(guī)范、高效、扎實(shí)、穩(wěn)妥，對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有效保護(hù)，維護(hù)林農(nóng)的各方面權(quán)益，同時(shí)結(jié)合國(guó)家林業(yè)和草原局《關(guān)于進(jìn)一步放活集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)的意見》、《建立國(guó)家公園總體方案》及《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》等文件要求，嚴(yán)格遵守國(guó)家對(duì)公園建設(shè)中生態(tài)保護(hù)功能的要求和需求，進(jìn)行階段合理、步驟明確的推進(jìn)集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)及生態(tài)補(bǔ)償工作。

現(xiàn)階段經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)問題并不樂觀，政策方面需要進(jìn)一步完善。如果法律法規(guī)沒有可遵守和可操作的符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的法律支撐，森林公園經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)工作整體推進(jìn)將會(huì)有一定難度。為保證南山國(guó)家公園的創(chuàng)建成功、人與自然和諧相處、群眾利益有保障以及旅游業(yè)的長(zhǎng)期穩(wěn)定發(fā)展，應(yīng)對(duì)該問題進(jìn)行仔細(xì)研究、探討。

1 問題分析

(1)南山國(guó)家公園部分村(居)組由于歷史原因，在“三定”承包時(shí)組內(nèi)群眾戶與戶之間林地面積相差太多，此次集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是以林權(quán)證為基礎(chǔ)，不是推倒重來，也不是重新分山。而面積少的群眾強(qiáng)烈要求按人口分配流轉(zhuǎn)收益，面積多并持有林權(quán)證的群眾堅(jiān)決不同意，由此導(dǎo)致矛盾，流轉(zhuǎn)工作暫時(shí)無法正常開展。

(2)南山國(guó)家公園部分村(居)林權(quán)證發(fā)放時(shí)是父親的姓名，兄弟長(zhǎng)大成人后，各立門戶要求分戶、分面積登記權(quán)益。由于歷史的原因，林權(quán)體制改革時(shí)發(fā)證存在漏發(fā)、錯(cuò)登、面積不準(zhǔn)確，圖紙與地形不吻合等方面原因。由此導(dǎo)致矛盾和糾紛，不但影響經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作推進(jìn)的難度，而且林農(nóng)強(qiáng)烈要求在短時(shí)間內(nèi)解決上述矛盾，導(dǎo)致矛盾與困難升級(jí)，工作人員力不從心，舉步維艱，收效甚微。

(3)南山國(guó)家公園部分村(居)農(nóng)戶與國(guó)有林場(chǎng)有林權(quán)糾紛，或組內(nèi)農(nóng)戶有林權(quán)爭(zhēng)議，村與村之間權(quán)屬爭(zhēng)議、插花山等矛盾，要求借此次林權(quán)流轉(zhuǎn)機(jī)會(huì)得到解決，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作組成了一個(gè)大筐，什么矛盾、問題都往里裝，其推進(jìn)難度可想而知。

(4)南山國(guó)家公園部分村居集體公山(村、組)群眾要求分配到戶，村民委員會(huì)不同意，權(quán)屬分配部分組要求按現(xiàn)有人口，部分要求按老人口，要求繁多。

(5)南山國(guó)家公園區(qū)域范圍內(nèi)部分村(居)屬白云湖水淹區(qū)，部分群眾大部分山場(chǎng)已被水淹，部分林農(nóng)林地面積很少，要求重新分配林權(quán)。

(6)要考慮南山國(guó)家公園區(qū)域范圍內(nèi)群眾生產(chǎn)生活是否可以正常開展，群眾“靠山吃山，靠水吃水”觀念根深蒂固，老人是否能在自己山場(chǎng)采伐千年壽材，生產(chǎn)生活怎么保障，綠水青山能否實(shí)現(xiàn)金山銀山等。

(7)缺乏流轉(zhuǎn)后開發(fā)建設(shè)的監(jiān)督管理。通過經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，林業(yè)系統(tǒng)長(zhǎng)期固定的行業(yè)隸屬關(guān)系發(fā)生一定變化，由于缺少與之配套的相關(guān)法規(guī)和政策，導(dǎo)致地方林業(yè)部門無法進(jìn)行進(jìn)一步監(jiān)督和管理。受多方面因素影響導(dǎo)致流轉(zhuǎn)后森林公園的開發(fā)建設(shè)無法受到有效監(jiān)管，特別是面對(duì)企業(yè)生存和長(zhǎng)期依賴采伐林木獲得經(jīng)濟(jì)效益的現(xiàn)狀，森林公園資源如何合理開發(fā)和保護(hù)的矛盾，導(dǎo)致森林公園的資源處于不完整、不穩(wěn)定狀態(tài)。

2 解決對(duì)策

對(duì)于《湖南省森林資源流轉(zhuǎn)辦法》和《南山國(guó)家公園集體林經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)證登記管理辦法》要嚴(yán)格貫徹落實(shí)，全面加強(qiáng)森林資源流轉(zhuǎn)中的管理和監(jiān)督工作。在自愿、依法以及有償?shù)幕A(chǔ)上，通過租賃的方式，集體林承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利人將經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)給湖南南山國(guó)家公園管理局，林木所有權(quán)為個(gè)人或集體所有，保證流轉(zhuǎn)的期限要在承包期內(nèi)，完成流轉(zhuǎn)后林地的用途也不能改變[1]。

集體進(jìn)行統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理的林地在進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)時(shí)，要提前在組織內(nèi)進(jìn)行公示，當(dāng)獲得組織內(nèi)三分之二以上成員同意后，收益納入集體財(cái)務(wù)進(jìn)行管理，用于組織內(nèi)的各項(xiàng)事宜。對(duì)于責(zé)任山、自留山等集體林，其經(jīng)營(yíng)權(quán)是否流轉(zhuǎn)由權(quán)利人決定，當(dāng)完成流轉(zhuǎn)后，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)利人與集體的初始承包關(guān)系不會(huì)發(fā)生改變，同時(shí)責(zé)任山、自留山、集體山林木的所有權(quán)也不發(fā)生改變[2]。完成流轉(zhuǎn)后，林木所有權(quán)人享有相關(guān)政策性補(bǔ)償資金，湖南南山國(guó)家公園管理局充分結(jié)合國(guó)家公園的建設(shè)以及保護(hù)相關(guān)政策，可以在集體林地內(nèi)自主開展生態(tài)修復(fù)、科研監(jiān)測(cè)以及相關(guān)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等等活動(dòng)，通過批準(zhǔn)采伐的林木歸林木所有權(quán)人所有。

2.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

在與林業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)中要對(duì)森林公園的法律地位加以明確，其中最重要的就是確定旅游經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于森林使用權(quán)，林地權(quán)利人享有收益以及經(jīng)營(yíng)權(quán)利[3]。另外，不同的森林公園所有制以及質(zhì)量情況，在一定的限制內(nèi)孕育森林公園旅游進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)。

2.2 明確森林公園權(quán)屬

森林公園通常面積廣闊，除一些國(guó)有林地外，還有很大一部分個(gè)人林地以及集體林地，涉及眾多的權(quán)屬問題。在劃分森林公園范圍中主要是以景觀資源完整性、經(jīng)營(yíng)管理便捷性以及景觀多樣性為基礎(chǔ)。如果在流轉(zhuǎn)中由于林地權(quán)利人發(fā)生意見分歧而造成部分林地流轉(zhuǎn)，另一部分林地不流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，會(huì)給森林公園的完整性造成嚴(yán)重影響，同時(shí)也會(huì)造成景觀質(zhì)量下降的問題。使公園內(nèi)呈現(xiàn)一種破碎化的現(xiàn)狀，導(dǎo)致整體開發(fā)利用以及建設(shè)管理的困難，嚴(yán)重影響到森林公園的效益以及功能。因此，具有不同權(quán)屬的森林公園可以在權(quán)屬清晰的基礎(chǔ)上，處理好其經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)問題。

2.3 依法確定出讓的權(quán)利

個(gè)人或者集體所有的森林公園經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)中涉及問題較少。但是國(guó)有權(quán)屬的森林公園雖然相應(yīng)的林業(yè)單位已經(jīng)對(duì)其進(jìn)行多年經(jīng)營(yíng)管理，但這種森林公園通常都是無償劃撥而來，因此只有相應(yīng)資源的使用權(quán)，不包括流轉(zhuǎn)在內(nèi)的處置權(quán)。目前我國(guó)有較為多樣的森林資源管理體制，除當(dāng)?shù)卣苯庸芾硗?，還有國(guó)務(wù)院確定的直屬林場(chǎng)、省直屬國(guó)有林、地區(qū)直屬國(guó)有林管理的森林資源。國(guó)有森林資源的出讓是保證流轉(zhuǎn)有序的基礎(chǔ)，要注意兼顧各方利益。

2.4 進(jìn)行科學(xué)決策

主要考慮是否要對(duì)森林公園的經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行流轉(zhuǎn)。一方面這屬于市場(chǎng)行為，要遵循自愿互利的市場(chǎng)原則，切記流轉(zhuǎn)不等同于體制創(chuàng)新。對(duì)于森林公園，即使不進(jìn)行經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，最壞的后果也只是收益的降低，但絕不會(huì)導(dǎo)致價(jià)值的下降。因此流轉(zhuǎn)問題不能急于求成，更加不能盲目聽從號(hào)召，要對(duì)形勢(shì)加以全面分析，主要看當(dāng)前的管理體制是否有利于森林公園的進(jìn)一步發(fā)展。另一方面，在進(jìn)行流轉(zhuǎn)中要堅(jiān)持民主決策，廣泛征求廣大工作人員的意見，時(shí)刻堅(jiān)持以人為本。

2.5 公開流轉(zhuǎn)

在進(jìn)行流轉(zhuǎn)中一定要堅(jiān)持公開，確保全過程透明，堅(jiān)決杜絕腐敗現(xiàn)象，防止暗箱操作。給予每個(gè)受讓方公平競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)和權(quán)力，這不但有利于選出實(shí)力最佳者，也更是保護(hù)森林資源的有效途徑。經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)并不會(huì)導(dǎo)致森林公園價(jià)值的下降，并且經(jīng)濟(jì)效益也不是建設(shè)森林公園的首要目標(biāo)。

3 結(jié)束語

目前森林公園經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)越來越多，流轉(zhuǎn)時(shí)既要保障資源安全，又要發(fā)展確保公園的健康。得出上述分析和淺見，希望能對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)工作有所幫助，為南山國(guó)家公園創(chuàng)建和發(fā)展提供參考。