《陜西省地下水條例》研究與思考

張曉霞

（陜西省地下水管理監(jiān)測(cè)局，陜西 西安 710003）

《陜西省地下水條例》于2016年4月1日正式頒布施行，標(biāo)志著陜西地下水保護(hù)管理步入了法制化軌道，為嚴(yán)格保護(hù)、科學(xué)合理開發(fā)利用地下水，實(shí)現(xiàn)地下水安全和可持續(xù)利用提供了法律保障，對(duì)促進(jìn)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和“三個(gè)陜西”建設(shè)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。這是繼新疆、遼寧、河北三省之后，全國(guó)出臺(tái)的第4部地下水管理方面的地方性法規(guī)，是陜西地下水保護(hù)管理工作中具有里程碑意義的一件大事，對(duì)全省乃至全國(guó)地下水保護(hù)管理法制化進(jìn)程具有很大的推動(dòng)作用。

一、《條例》出臺(tái)背景分析

陜西是一個(gè)水資源十分缺乏的省份，水資源短缺是基本省情。由于地表水缺乏，地下水成為抗旱應(yīng)急重要水源和城鄉(xiāng)居民生活用水的主要供水水源，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。近年來(lái)，中央提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，并將生態(tài)文明建設(shè)納入了“五位一體”總體布局，陜西省委省政府也提出建設(shè)“富裕陜西、和諧陜西、美麗陜西”的目標(biāo)。《條例》正是順應(yīng)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展形勢(shì)出臺(tái)的一部重要的地方性法規(guī)，將人水和諧、生態(tài)文明、可持續(xù)發(fā)展等地下水保護(hù)管理理念以立法的形式確定下來(lái)，確保地下水的良好保護(hù)、有效管理和合理開發(fā)，是新形勢(shì)下加強(qiáng)地下水保護(hù)和建設(shè)生態(tài)文明的重要舉措。

（一）是促進(jìn)和保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要

水是生命之源、生產(chǎn)之要、生態(tài)之基。“善治秦者必先治水”也是陜西經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)和必然選擇。新的歷史條件下，水利改革與發(fā)展面臨著水資源需求快速增長(zhǎng)、防洪保安壓力增大和氣候變化、水生態(tài)環(huán)境惡化等諸多重大挑戰(zhàn)，水資源緊缺已經(jīng)成為制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要因素。陜西一直存在人多水少、水資源嚴(yán)重短缺、時(shí)空分布不均等特點(diǎn)。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，水資源短缺矛盾更加凸顯，地下水開采量也日益加大，一些地區(qū)由于無(wú)序過(guò)量開采地下水，已影響到地下水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。目前，全省已經(jīng)出現(xiàn)了15個(gè)地下水超采區(qū)，地下水面臨的突出問(wèn)題引起了社會(huì)各界和各級(jí)政府的廣泛關(guān)注和高度重視。出臺(tái)《條例》，是站在新的歷史起點(diǎn)，科學(xué)謀劃地下水保護(hù)管理，對(duì)優(yōu)化地下水資源配置、促進(jìn)地下水可持續(xù)開發(fā)利用、統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、提高水資源與水環(huán)境的承載能力、保障全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康快速發(fā)展具有重要意義。

（二）是加強(qiáng)地下水保護(hù)管理的需要

解決好水資源問(wèn)題，事關(guān)我國(guó)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，事關(guān)中華民族永續(xù)發(fā)展，也事關(guān)全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。地下水是水資源的重要組成部分，是陜西重要的抗旱應(yīng)急水源和居民生活用水的主要供水水源。近年來(lái)陜西地下水供水量已超過(guò)30億方，占全省總供水量的40 %。對(duì)一些地方來(lái)講，地下水甚至是唯一可靠的供水水源，是大旱之年的保命水。地下水的開發(fā)利用，一方面為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)以及城鄉(xiāng)居民生活用水，提供了水源保證，發(fā)揮著重要作用；但另一方面，由于人們對(duì)地下水本身特點(diǎn)認(rèn)識(shí)不足和開發(fā)利用、保護(hù)不當(dāng)，一些地區(qū)由于無(wú)序過(guò)量開采地下水，已影響到地下水資源的可持續(xù)開發(fā)利用。出臺(tái)《條例》，明確地下水開發(fā)利用“控制線”，有利于執(zhí)行最嚴(yán)格的水資源管理制度，有利于建立水資源總量控制、用水效率控制和水功能區(qū)限制納污“三條紅線”，為地下水可持續(xù)發(fā)展留下廣闊空間。

（三）是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)、保障城鄉(xiāng)供水安全的需要

地下水是重要的生態(tài)環(huán)境因子，它的變化往往會(huì)影響生態(tài)系統(tǒng)的天然平衡狀態(tài)。地下水的形成和運(yùn)移較為緩慢，人工持續(xù)大量開采后，開采速度大于補(bǔ)給速度，不能實(shí)現(xiàn)采補(bǔ)平衡，會(huì)對(duì)水循環(huán)系統(tǒng)、水生態(tài)和環(huán)境產(chǎn)生一系列影響。一旦出現(xiàn)地下水的采補(bǔ)失衡，造成地下水位持續(xù)下降，水質(zhì)受到污染，修復(fù)治理周期較長(zhǎng)。有的需要數(shù)年或數(shù)十年能恢復(fù)，而有的則需要數(shù)百年才能恢復(fù)，甚至有的深層地下水一旦破壞將永遠(yuǎn)無(wú)法恢復(fù)。而在關(guān)中北部、陜北大部分地區(qū)的城鄉(xiāng)居民生活供水水源全部來(lái)自地下水。就陜西的情勢(shì)來(lái)看，受不當(dāng)開發(fā)行為、污水排放及農(nóng)業(yè)面源污染等的影響，地下水供水安全形勢(shì)不容樂(lè)觀。出臺(tái)《條例》，有利于保證城鄉(xiāng)供水安全，有利于社會(huì)穩(wěn)定，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，確保地下水的可持續(xù)利用。

二、《條例》立法特點(diǎn)

一是體現(xiàn)了綜合性。《條例》堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，針對(duì)地下水保護(hù)管理中存在的薄弱環(huán)節(jié)和突出問(wèn)題，吸納了陜西多年來(lái)的基本經(jīng)驗(yàn)和成功做法，借鑒了兄弟省市的立法實(shí)踐，內(nèi)容涵蓋了地下水規(guī)劃、開發(fā)利用、保護(hù)、監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理等多項(xiàng)內(nèi)容，是一部全面管理地下水的綜合性法規(guī)。

二是突出了創(chuàng)新性。第一轉(zhuǎn)變了保護(hù)觀念，以嚴(yán)格保護(hù)地下水為核心，以采補(bǔ)平衡、防止污染為目標(biāo)，緊扣地下水開發(fā)、利用、保護(hù)等關(guān)鍵環(huán)節(jié)確立了管理制度和保護(hù)措施。第二強(qiáng)化了開發(fā)利用的意識(shí)，擯棄過(guò)去“逢水即采”的做法，限定了開采對(duì)象和范圍，要求以水定需、量水而行，以水資源承載能力布局經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展項(xiàng)目。第三創(chuàng)新了管理方式，既強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格依法管理保護(hù)，明確了各級(jí)政府和各有關(guān)部門的職責(zé)任務(wù)，也強(qiáng)調(diào)發(fā)揮價(jià)格杠桿作用，合理調(diào)整確定地下水水資源征費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，充分發(fā)揮政府和市場(chǎng)兩手發(fā)力的作用。

三是注重了操作性。《條例》職責(zé)明確，對(duì)全省地下水規(guī)劃、開發(fā)利用、監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理等工作進(jìn)行了系統(tǒng)規(guī)范，強(qiáng)化了水利、環(huán)保、國(guó)土等部門的協(xié)作與分工。對(duì)地下水取水工程施工管理、地下水水源熱泵系統(tǒng)建設(shè)、開采礦藏或建設(shè)地下水工程疏干排水、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、扶貧、土地整理、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)園區(qū)等項(xiàng)目建設(shè)取用地下水、建設(shè)海綿城市、地下水水質(zhì)保護(hù)、超采區(qū)劃定和禁采區(qū)治理等都做出了明確規(guī)定，具有很強(qiáng)的針對(duì)性和可操作性。

三、《條例》重點(diǎn)內(nèi)容解析

一是健全完善管理體制。《條例》明確規(guī)定縣級(jí)以上人民政府對(duì)本轄區(qū)地下水保護(hù)管理負(fù)總責(zé)，將地下水保護(hù)、節(jié)約、監(jiān)測(cè)等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)納入本級(jí)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，所需經(jīng)費(fèi)列入本級(jí)財(cái)政預(yù)算；將地下水開發(fā)利用、節(jié)約保護(hù)和污染防治的主要指標(biāo)納入地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系和年度目標(biāo)責(zé)任內(nèi)容。規(guī)定了各級(jí)水行政主管部門和國(guó)土、環(huán)保、住建、農(nóng)業(yè)、氣象等部門的權(quán)利和義務(wù)。明確要求鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府、街道辦事處協(xié)助、配合做好本轄區(qū)地下水保護(hù)管理工作，這是在陜西涉水地方性法規(guī)中首次將管理職責(zé)下延到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)。這些規(guī)定，為依法保護(hù)與管理地下水提供了體制機(jī)制和經(jīng)費(fèi)保障。

二是突出地下水規(guī)劃管理。《條例》規(guī)定縣級(jí)以上水行政主管部門要根據(jù)地下水調(diào)查評(píng)價(jià)成果、水資源承載能力和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)，按照以水定需、量水而行的原則，編制地下水保護(hù)與利用規(guī)劃。要求根據(jù)地下水調(diào)查評(píng)價(jià)和監(jiān)測(cè)成果、供水水源等情況調(diào)整劃定地下水超采區(qū)，明確地下水禁止開采區(qū)和限制開采區(qū)。同時(shí)，對(duì)地下水污染防治規(guī)劃的編制也做出了明確規(guī)定，體現(xiàn)了對(duì)地下水水量、水位、水質(zhì)的全面規(guī)劃管理。

三是加強(qiáng)開發(fā)利用管理。《條例》確定了地下水開采總量和水位“雙控制”制度，地下水開發(fā)利用應(yīng)當(dāng)以淺層地下水為主，控制開采承壓水。首次明確了地下水規(guī)劃水資源論證。對(duì)取用地下水的單位和個(gè)人在取水、用水、回灌等方面提出了具體要求。特別是對(duì)開采礦藏或建設(shè)地下水工程疏干排水、地下水水源熱泵建設(shè)取用地下水做出了明確規(guī)定。要求規(guī)劃、建設(shè)和確定地下水應(yīng)急水源，在發(fā)生嚴(yán)重干旱和突發(fā)事件時(shí)應(yīng)急使用。這些制度涵蓋了地下水開發(fā)利用各個(gè)方面，對(duì)全面規(guī)范地下水開發(fā)利用具有很強(qiáng)的實(shí)踐指導(dǎo)作用。

四是強(qiáng)化地下水保護(hù)。保護(hù)地下水水量方面，重點(diǎn)規(guī)定了對(duì)超采區(qū)、禁采區(qū)、限采區(qū)治理的要求，并從加強(qiáng)濕地保護(hù)、建設(shè)海綿城市、涵養(yǎng)地下水源等方面提出了明確要求。保護(hù)地下水水質(zhì)方面，明確了各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門的職責(zé)，從城鄉(xiāng)居民地下水飲用水源保護(hù)、實(shí)施重點(diǎn)工業(yè)行業(yè)和城鎮(zhèn)生活污染防治、嚴(yán)格控制農(nóng)業(yè)面源污染、加強(qiáng)地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)、推進(jìn)地下水生態(tài)修復(fù)等方面提出了明確要求，為保護(hù)好地下水水質(zhì)、水量提供了法律依據(jù)。

五是加大監(jiān)測(cè)與監(jiān)督管理力度。《條例》規(guī)定縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)按照分級(jí)負(fù)責(zé)的原則，組織編制地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)建設(shè)規(guī)劃，合理布局地下水監(jiān)測(cè)站網(wǎng)，加強(qiáng)地下水監(jiān)測(cè)能力建設(shè)。首次提出建立地下水取水工程登記管理制度，對(duì)地下水取水工程實(shí)行信息動(dòng)態(tài)管理。首次規(guī)定將企業(yè)事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者在地下水開發(fā)、利用方面的違法信息納入公共信用系統(tǒng)，完善對(duì)違法者的懲戒機(jī)制。

六是全面落實(shí)處罰措施。《條例》明確了地下水管理機(jī)構(gòu)的執(zhí)法主體地位，依法負(fù)責(zé)查處地下水違法行為。對(duì)擅自建設(shè)地下水取水工程、擅自疏干排水，導(dǎo)致地下水水位下降、水源枯竭或者地面塌陷且未及時(shí)采取工程技術(shù)措施予以補(bǔ)救，未按規(guī)定建設(shè)地下水水源熱泵系統(tǒng)取用地下水，未按規(guī)定建設(shè)安裝監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備、辦理登記注銷手續(xù)，侵占、損壞或者擅自使用、移動(dòng)地下水監(jiān)測(cè)設(shè)施設(shè)備和監(jiān)測(cè)標(biāo)志等行為，規(guī)定并細(xì)化了相應(yīng)的法律責(zé)任。對(duì)國(guó)家工作人員在執(zhí)行《條例》過(guò)程中濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊等行為，規(guī)定了嚴(yán)厲的處罰措施。