彰武縣積極推進互換并地工作的動因、成效及對策研究

文/張鳳華，彰武縣委黨校

黨的十九大報告強調(diào)指出，要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民問題是關(guān)系國計民生的根本性問題，必須始終把解決好“三農(nóng)”問題作為全黨工作重中之重，要鞏固和完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，深化農(nóng)村土地制度改革，完善承包地“三權(quán)”制度，保障農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)益，壯大集體經(jīng)濟。近年來，彰武縣在農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點中，大膽探索，積極推進互換并地工作，通過互換并地，將農(nóng)戶零散、細碎承包地塊進行互換合并，“小塊并大塊，多塊變整塊”，不僅釋放了活力，惠及了民生，而且得到相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)及媒體的關(guān)注。

1 彰武積極推進互換并地工作的動因

1.1 法律及政策層面

2002年頒布實施的《農(nóng)村土地承包法》，其中第四十條規(guī)定：“承包方之間為方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經(jīng)濟組織的土地承包經(jīng)營權(quán)進行互換。”2013年中央一號文件提出：“結(jié)合農(nóng)田基本建設(shè)，鼓勵農(nóng)民采取互利互換方式，解決承包地塊細碎化問題。”2017年中央一號文件則提出“積極引導(dǎo)農(nóng)民在自愿原則基礎(chǔ)上，通過村組內(nèi)互換并地等方式實現(xiàn)按戶連片耕種”

1.2 現(xiàn)實層面

我國人多地少、農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)、戶均耕地規(guī)模非常小的基本國情和簡單化的平均主義分配方式，導(dǎo)致了我國土地“碎片化”現(xiàn)象的存在。上世紀(jì)80年代，基于我國農(nóng)業(yè)發(fā)展水平比較低，主要還是手工勞動，機械化程度很低，根本不適應(yīng)規(guī)模化經(jīng)營的現(xiàn)狀，為了極大地調(diào)動農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營積極性，解決中國人的吃飯問題，積極推行了土地承包責(zé)任制，并按照人口數(shù)量平均分配一小塊土地，進而形成如今土地碎片化的格局。以彰武縣為例，土地二輪延包中，普遍按地力等級分地，一家農(nóng)戶通常分到7、8 塊甚至10 多塊承包地，個別農(nóng)戶地塊多達20 塊。近年來，隨著我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進程的加快，出現(xiàn)了大量農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市（鎮(zhèn)）和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)業(yè)發(fā)展遲滯、農(nóng)村“空心化”、土地拋荒、糧食減產(chǎn)、農(nóng)民分化等問題，土地碎片化帶來的弊端凸顯，土地管理制度和方式亟待創(chuàng)新。同時，彰武縣徐家村個別農(nóng)戶自發(fā)互換并地的實踐助推了互換并地工作。

1.3 發(fā)展層面

互換并地是實現(xiàn)農(nóng)業(yè)增產(chǎn)、農(nóng)民增收、農(nóng)村發(fā)展的必然要求。互換并地，有利于越來越多的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移到城市（鎮(zhèn)）和非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，加快我國新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進程；有利于推動土地流轉(zhuǎn)，提高閑置的農(nóng)地利用率，推進土地規(guī)模化經(jīng)營發(fā)展進程，實現(xiàn)一定程度上的農(nóng)民增收，農(nóng)村集體經(jīng)濟收入的增加；有利于機械化作業(yè)，促進新品種、新技術(shù)、新模式、新標(biāo)準(zhǔn)的推廣應(yīng)用，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；有利于降低農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本，提高土地經(jīng)營效益；有利于實現(xiàn)市場化運作，加快農(nóng)業(yè)發(fā)展進程；有利于化解因土地碎片化滋生的各種問題和矛盾，消除影響社會和諧穩(wěn)定的不穩(wěn)定的因素。

2 彰武積極推進互換并地工作成效

彰武縣地處遼寧省西北部，轄22 個鎮(zhèn)2 個鄉(xiāng)、184 個行政村，1536 個村民組，人口42 萬，其中農(nóng)業(yè)人口34 萬。彰武作為傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)縣，是全國糧食生產(chǎn)大縣，遼寧省21 個產(chǎn)糧大縣之一，是20 14年農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證整縣推進試點縣，是國家農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革試點縣，是全國“兩區(qū)”劃定試點縣，是全省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)示范縣。全縣農(nóng)村土地確權(quán)登記共完成土地承包經(jīng)營權(quán)調(diào)查表9萬戶，實測面積256 萬畝，測量大地塊5.2 萬塊，小地塊76.35 萬塊，完善合同9 萬余份。

互換并地工作自2017年初啟動至2018年春耕前，全縣互換并地整鎮(zhèn)完成4 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，整村完成56 個行政村，整組完成889 個村民組，累計完成并地面積97 萬畝，由并地前的44.2 萬塊合并成現(xiàn)在的12.4 萬塊，涉及農(nóng)戶5.4 萬戶，人口19.6 萬人。通過積極推進互換并地工作，成效初見。

2.1 互換并地實現(xiàn)了節(jié)本增效

李炳和，是前福興地鎮(zhèn)徐家村的村民，共有50 畝土地，以前他家有七塊零散地，不僅投入勞動工時多，種植成本也高，不利于農(nóng)業(yè)機械化耕作，也不利于農(nóng)業(yè)綜合配套先進技術(shù)的推廣應(yīng)用。互換并地后，他家的二輪承包地和機動地分別調(diào)整為一塊，現(xiàn)在每天每人能澆10 畝地，不僅節(jié)省了人力、物力、財力，還提高了農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，也帶動了農(nóng)民群眾投資農(nóng)業(yè)的熱情。

現(xiàn)在的徐家村與華豐果品公司等企業(yè)進行了合作。村集體規(guī)劃出了800 畝機動地，用于種植紅鮮椒和酒高粱等特色作物。通過大戶帶動，其他的農(nóng)戶熱情也非常高，用自家的人口地發(fā)展特色種植。目前，徐家有兩個組種植酒高粱450 畝，五個組栽植紅鮮椒430 畝，收益相當(dāng)可觀，也讓群眾真正地從這次互換并地的改革中嘗到了甜頭。

2.2 互換并地推進了土地規(guī)模化經(jīng)營

通過實施互換并地，方便集中管理，高效節(jié)約成本，便于土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模化經(jīng)營，能夠進一步壯大村級集體經(jīng)濟，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村繁榮、農(nóng)民共同致富。通過互換并地，土地得到了有效整合，只要兩到三戶就能集中管理百畝以上耕地，有效的提高了勞動生產(chǎn)率、土地產(chǎn)出率和資源利用率。將承包地多塊并一塊、零散并整塊，使農(nóng)戶通過互換、流轉(zhuǎn)等多種方式實現(xiàn)承包地并地整合，釋放農(nóng)業(yè)農(nóng)村更大發(fā)展活力。有助于推進農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營，有利于農(nóng)業(yè)經(jīng)營者發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，推動農(nóng)戶農(nóng)業(yè)經(jīng)營大幅度提高。

2.3 互換并地促進農(nóng)村和諧穩(wěn)定

互換并地工作開展后，由于農(nóng)戶地塊相對集中，因而減少了地邊地界摩擦和土地耕作、作物種植、水源等方面的矛盾，解決了二輪土地承包的遺留問題，緩解了“人地”矛盾，促進了農(nóng)村和諧穩(wěn)定。

2.4 互換并地有利于農(nóng)業(yè)病蟲害統(tǒng)防統(tǒng)治

土地有效整合后，對于農(nóng)業(yè)病蟲害防治更加集中，不僅便于推進專業(yè)化防治，而且可以實現(xiàn)安全、科學(xué)、合理用藥，提高農(nóng)藥利用率、減少農(nóng)藥使用量，還可降低農(nóng)民防治成本，增加糧食產(chǎn)量和農(nóng)民收入。

3 彰武積極推進互換并地工作的對策研究

3.1 強化組織領(lǐng)導(dǎo)

彰武縣委、縣政府決定從2017年11月開始，在全縣范圍內(nèi)全面開展互換并地工作。縣鄉(xiāng)兩級分別成立了由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)任組長，分管領(lǐng)導(dǎo)任副組長，相關(guān)部門為成員的領(lǐng)導(dǎo)小組，明確由黨政主要領(lǐng)導(dǎo)親自掛帥。縣委縣政府4 位領(lǐng)導(dǎo)各分包1 個片區(qū)、6 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，2 4 名副縣級以上領(lǐng)導(dǎo)干部每人分包1 個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。縣農(nóng)發(fā)局牽頭，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村、組及相關(guān)部門各司其職，積極協(xié)調(diào)配合，形成了推進互換并地工作的強大合力。同時，縣委縣政府成立了4 個互換并地指導(dǎo)組，選派16 名農(nóng)村經(jīng)驗豐富、工作能力強的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部，加強對互換并地工作的督查、指導(dǎo)，實行包業(yè)務(wù)指導(dǎo)、包工作進度、包整體質(zhì)量、包矛盾調(diào)處、包社會穩(wěn)定的“五包”責(zé)任體系，建立了一整套完整的決策指揮系統(tǒng)，有針對性地印發(fā)了29 期《工作簡報》，確保互換并地工作平穩(wěn)有序推進。

3.2 強化輿論宣傳

縣委縣政府多次召開鎮(zhèn)村組、群眾代表等不同層面人員參加的座談會、研討會，廣泛征求各方面的意見和建議，并印發(fā)了《互換并地工作相關(guān)問題解答》、《致農(nóng)戶朋友的一封信》、《致廣大黨員的一封信》等宣傳資料10 多萬份，為工作順利開展?fàn)I造輿論準(zhǔn)備。2 017年11月22日，全縣召開1500 人的動員大會，12月26日，縣委、縣政府再次召開縣、鄉(xiāng)、村、組四級干部2000 余人參加的推進互換并地工作電視電話會議，充分調(diào)動各級黨員干部的工作熱情。與此同時，充分利用電視、報刊、網(wǎng)絡(luò)等媒體，組織互換并地文藝工作隊下鄉(xiāng)到村屯巡演，廣泛宣傳互換并地工作的重大意義和深遠影響。先后分別組織召開50 余次鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村組參加的片會，每周調(diào)度一次工作進展情況，及時總結(jié)互換并地工作經(jīng)驗，通過典型交流、現(xiàn)場觀摩等方式，全面提高廣大黨員干部群眾的思想認(rèn)識，充分調(diào)動群眾參與的積極性和主動性，同時也贏得了最廣泛的群眾基礎(chǔ)。

3.3 強化干部作風(fēng)轉(zhuǎn)變

各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣直相關(guān)部門的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部積極改變工作作風(fēng)，紛紛走出機關(guān)，進村屯、進農(nóng)戶、進地塊，走進群眾家中坐炕頭、嘮家常，走進田間地頭、并地一線破解難題，幫助農(nóng)戶算當(dāng)前賬、長遠賬、未來賬，算結(jié)構(gòu)調(diào)整賬、規(guī)模經(jīng)營賬、節(jié)本增效賬、土地流轉(zhuǎn)賬，引導(dǎo)農(nóng)戶自愿、積極參與到互換并地工作中來。村組黨員干部、市縣黨代表、人大代表、政協(xié)委員從自身所在的村組做起，帶頭在自己所居住的村組開展互換并地，帶頭領(lǐng)著村民逐地塊分析落實，帶頭拿出確權(quán)后多余的土地，帶頭犧牲個人利益，較好地踐行了黨的群眾路線，不僅加深了干部群眾的魚水深情，讓農(nóng)民親身體會到了黨和政府的親切關(guān)懷。

3.4 強化原則注重程序

鄉(xiāng)村兩級嚴(yán)格按照《農(nóng)村土地承包法》、《村民委員會組織法》等法律法規(guī)及各級相關(guān)文件精神，牢牢把握“一變?nèi)蛔儭钡墓ぷ髟瓌t，“一變”就是把零散細碎的小地塊變成集中的整塊和大塊，“三不變”就是農(nóng)戶的土地承包經(jīng)營權(quán)不變、農(nóng)戶的承包面積不變、30年承包機制不變。在充分尊重農(nóng)民意愿、依法依規(guī)的前提下，堅持因地制宜、因村因組施策，各村組都制定了符合實際、操作性強的實施方案。在互換并地工作中，全縣上下做到了政策一個口子出、操作一個程序走、工作一把尺子量，嚴(yán)格按照民主議事程序進行操作，該簽字的簽字，該公示的公示，操作程序規(guī)范，過程陽光透明，農(nóng)戶承包地面積準(zhǔn)確、四至清楚、空間位置明確。