淺析地方旅游立法

蘇海悅　姚遠

關鍵詞 旅游經濟 地方旅游立法 江蘇揚州

作者簡介：蘇海悅，揚州市職業大學，講師，研究方向：民商法;姚遠，江蘇旅游職業學院，高級會計師，研究方向：稅收、預算、內部控制，等。

中圖分類號：D921.8 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.175

一、我國旅游立法及地方旅游立法現狀

我國旅游立法包括國家層面的立法及地方層面立法。從法理學和《中華人民共和國立法法》規定的角度出發，國家層面立法是地方立法的上位階法，效力高于地方立法，地方立法不得與國家層面立法沖突。

在國家層面的立法層面，從1991 年《中華人民共和國旅游法》送審稿的起草工作完成，到2013年10月1日實施《中華人民共和國旅游法》，我國旅游立法經歷了二十多年的歷程。《中華人民共和國旅游法》的頒布和施行在我國旅游業發展史上具有里程碑地位，從此我國旅游立法開始進入快車道。

在地方立法層面，一九九五年八月八日海南省人大常委會頒布《海南省旅游管理條例》，這是我國第一部地方旅游法規，開創了我國地方旅游立法的先河。

2015年3月15日根據第十二屆全國人民代表大會第三次會議《關于修改〈中華人民共和國立法法〉的決定》，全國人大對《中華人民共和國立法法》進行了修正。修正后的《中華人民共和國立法法》第七十二條規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可以對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規，法律對設區的市制定地方性法規的事項另有規定的，從其規定。”

第八十二條規定：“省、自治區、直轄市和設區的市、自治州的人民政府，可以根據法律、行政法規和本省、自治區、直轄市的地方性法規，制定規章。 地方政府規章可以就下列事項作出規定： （一）為執行法律、行政法規、地方性法規的規定需要制定規章的事項; （二）屬于本行政區域的具體行政管理事項。 設區的市、自治州的人民政府根據本條第一款、第二款制定地方政府規章，限于城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項。”

上述《中華人民共和國立法法》修正后的條款規定擴大了地方立法的權限，為設區的市地方人大制定旅游相關的旅游地方法規，及設區的市地方人民政府制定旅游相關的地方規章，提供了法律依據。

二、揚州地區地方立法分析

揚州自古就是歷史文化名城，旅游業一直是揚州支柱產業之一。2018年，揚州實現地區生產總值5466.17億元，其中實現旅游業總收入917.90億元，增長15.2%。

揚州市委、市政府堅持把旅游業作為永久性基本產業，全力打造國際文化旅游名城。鑒于旅游經濟對揚州的重要性，及揚州對旅游法治環境發展的重視程度，下文將以揚州市為例，分析揚州地區地方旅游立法現狀及不足，并提出完善建議。

（一）揚州地區旅游立法現狀

揚州，是江蘇省十三個地級市之一，在行政區類別上屬于設區的地級市。如前所述，修訂后的《立法法》授權地方人大及政府針對環境保護、歷史文化保護等與旅游相關的事項制定地方法規或地方規章，因此作為設區的地級市，揚州市地方人大具有制定旅游相關的旅游地方法規的權力。同時，揚州市地方人民政府具有制定旅游相關的地方規章。

2015年3月15日《立法法》修訂后，揚州市第七屆及第八屆人民代表大會常務委員會根據《立法法》規定及授權，共計制定了六部地方法規，分別是2016年5月1日施行的《揚州市制定地方性法規條例》、2017年1月1日施行的《揚州市河道管理條例》、2017年1月1日施行的《揚州古城保護條例》、2017年12月1日施行《揚州市公園條例》、2019年1月1日施行的《揚州市非物質文化遺產保護條例》、2019年8月1日施行的《揚州市農貿市場管理條例》。目前揚州市已經制定施行的條例中，與旅游相關的是《揚州古城保護條例》《揚州市公園條例》和《揚州市非物質文化遺產保護條例》，占到了揚州地方人大立法的一半，由此可見揚州地方人大對旅游地方立法的重視。

在2015年3月15日《立法法》修訂之前，揚州市人民政府于2011年12月30日制定并于2012年3月1日施行了《揚州市文化遺產保護管理辦法》，2012年7月3日制定并于2012年8月20日施行了《揚州市市級旅游度假區管理暫行辦法》和《揚州市風景旅游區水域交通安全管理辦法》。2015年3月15日《立法法》修訂之后，揚州市人民政府于2017年1月22日制定并于2017年2月1日起實施了《大運河揚州段世界文化遺產保護辦法》、于2017年9月14日制定并于2017年12月1日施行了《揚州古城歷史建筑修繕管理辦法》。

揚州地方旅游立法體現了鮮明的地方特色，具有明顯的因地制宜的特點。下文以具有明顯揚州特色的《揚州古城保護條例》《揚州市公園條例》和《揚州市非物質文化遺產保護條例》為例。

揚州是國務院1982年首批公布的二十四座歷史文化名城之一，揚州古城以其悠久的歷史和燦爛的文化已成為揚州城市的新名片和全市人民的驕傲。通過制定《揚州古城保護條例》，揚州市多年以來保護揚州古城的寶貴經驗和成果得以用地方立法的方式進行了固化，有利于揚州古城保護和發展進行有效規范和有序推進。同時值得一提的是，《揚州古城保護條例》也是國內首部地方古城保護法規。《揚州古城保護條例》明確界定了揚州古城的范圍，并通過分項列舉囊括了揚州古城內具有保護價值的遺址、遺跡，進而分別規定了明清歷史城區和古城遺址區的禁止性行為和揚州古城保護的具體措施，這樣的規定充分體現了揚州地方特色和可操作性。

自2014年4月宋夾城考古遺址公園被改造成了體育休閑公園后，揚州市委、市政府響應國家“生態優先，綠色發展”的要求，將民生工程與生態工程相結合，著力打造具有揚州特色的公園體系。作為國內較早，江蘇省首個關于城市免費開放公園的立法《揚州市公園條例》，切實加強了公園體系規劃建設過程中的監督和指導，固化城鄉公園體系建設成果，實現公園從側重景觀效果向強調服務多樣性、使用舒適性、功能復合性轉變，使城鄉公園的結構體系更加完善、功能設置更加合理、管養方式更加科學，有效推動公園事業的科學發展。

與豐富的歷史文化古跡資源一樣，揚州非遺資源也非常豐富，目前擁有世界級非遺項目3個，國家級19個、省級46個、市級202個，非遺傳承人國家級27人、省級82人、市級278人。2019年1月1日施行的《揚州市非物質文化遺產保護條例》將揚州八怪、史可法傳說、揚州古街巷傳說等傳統口頭文學，揚州剪紙、玉雕、揚派盆景、雕版印刷技藝、漆器、園林、茶點、揚州炒飯、古琴、彈詞、評話等傳統工藝、音樂曲藝技藝等揚州非物質文化遺產用地方法規的形式明確予以規定并加以保護，極具地方特色。

（二）揚州旅游法治環境不足及完善建議

通過前文分析，揚州地區旅游立法取得了長足進步和顯著的成效，但是同樣也存在著一定的不足之處。筆者認為：

其一，目前無論是《揚州市古城保護條例》還是《揚州市公園條例》等地方法規及地方規章主要針對的是揚州市區旅游資源，但是揚州周邊區縣同樣擁有著豐富的歷史文化和自然旅游資源，因此建議可以針對周邊區縣及鄉鎮旅游資源進行相應的立法，確保周邊區縣及鄉鎮旅游資源保護、開發利用及旅游業的開展有法可依。

其二，目前鄉村游、特色小鎮等新的旅游新形態不斷出現，揚州市郊沿湖村、棗林灣、邵伯鎮、甘泉鎮等特色小鎮已經取得了一定的知名度，但是鄉村旅游、特色小鎮相關的地方法規尚未出臺。特色小鎮涉及土地規劃、設施建設、旅游資源利用等諸多方面，如果缺乏相應法律規范，容易造成盲目建設、重復建設和資源破壞，因此對于此類旅游項目揚州地區立法具有一定的迫切需要。

其三，揚州于2019年5月3日至6日成功舉辦了2019首屆大運河文化旅游博覽會。揚州運河沿岸也蘊藏了豐富的旅游資源，成為揚州越來越重要的一張旅游名片。但是目前揚州僅由市人民政府制定了《大運河揚州段世界文化遺產保護辦法》，尚未上升到由人大制度的地方法規的層次。該《辦法》的法律依據是《保護世界文化與自然遺產公約》和《中華人民共和國文物保護法》，雖然法律依據立法層次較高，但是缺乏諸如《揚州古城保護條例》《揚州市公園條例》這樣立足當地特點的地方法規作為依據，因此建議可以充分利用《立法法》賦予的地方人大制定地方法規的授權，制定保護和利用運河旅游資源的地方法規。

其四，隨著以攜程、淘寶、途牛等網絡電商為特點的網絡旅游興起，同時隨之而來的是自助游和半自助游，傳統的簽訂書面旅游合同、導游全程陪同的旅游方式面臨著挑戰和變更。各種新旅游業態的出現造成在經營主體資質、經營方式、旅游安全等方面也出現了一些新問題，給地區旅游立法提出了新的要求，揚州旅游立法同樣需要針對旅游新業態所產生的新問題進行進一步研究和實踐。

三、結語

旅游法治環境是地方旅游軟實力的重要表現，而地方旅游立法是地方旅游法治環境的關鍵因素。本文結合地方旅游立法的相關概念和規定，以江蘇揚州這個典型的旅游城市為例，分析了揚州地方旅游立法現狀及有待改進的地方，并提出了完善和優化的建議，以期對提升旅游法治環境做出貢獻。

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