完善南平市政府法律顧問制度的思考

關鍵詞 法治政府 南平市 政府法律顧問制度

作者簡介：歐芃凡，福建省南平市委黨校法學教研室講師，研究方向：法學理論。

中圖分類號：D67 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻標識碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.174

政府購買法律服務是指政府使用財政資金，通過市場化、契約化方式，向具有一定資質的組織購買法律服務的一種制度。當前我國正處于重大的社會轉型變革期，面對政府與日俱增的法律服務需求，僅依靠行政機關內設的法治機構（科、室），已經不能完全滿足日益增長、深層次、多樣化的政府法律需求。實踐中各地紛紛采用政府購買法律服務的方式，建立起政府律師顧問制度，這對提高政府決策和行政行為的合法性，提升政府工作的公信力起到極為重要的作用。

一、南平市政府法律顧問制度的實踐

（一）南平市政府法律顧問制度的現狀

2014年，十八屆四中全會公報明確指出要“積極推行政府法律顧問制度”。2015年，南平市政府根據上級文件精神，并結合本市實際出臺了《南平市人民政府關于加快推進政府購買服務的實施意見》，為政府購買服務工作確立了指導思想和總體方向。2016年，南平市政府制定了《南平市人民政府法律顧問工作規定》（下稱《規定》）、《南平市人民政府關于全面推行政府法律顧問制度充分發揮法律顧問作用的意見》，專門對政府法律顧問工作做出實施細則規定。之后，南平市政府與亞軒、武夷、九越三家律所簽訂法律顧問協議，聘請三位律師成為首屆南平市政府法律顧問。

（二）南平市法律顧問制度的主要內容

《規定》對南平市政府法律顧問的選聘資格、選聘方式、選聘程序、工作職責、工作保障等內容都作了具體規定。如：選聘對象要求法學領域內的專家學者或執業律師;選聘條件方面對政治素養、理論素養、業務能力也進行了規定;選聘方式上采取律師從業機構推薦與律師個人申報、定向邀請與公開選聘等相結合的方式，在征求司法行政部門意見后，按照任職條件擇優聘任，同時鼓勵采取面向社會公開招聘的方式選聘。從這些規定看，南平市對政府法律顧問工作的要求與中央層面保持一致，同時也考慮了地方實際的情況，為實踐中南平市政府法律顧問制度的普遍建立提供了制度依據。

（三）南平市政府法律顧問制度的成效

當前南平市正緊緊圍繞加快綠色發展推動高質量發展落實趕超這一戰略目標，加快全國綠色發展示范區建設。發揮政府法律顧問制作用，對提高政府決策的法治化水平，促進經濟社會持續、健康發展，化解社會矛盾維護社會穩定有著重要的意義。

2016年來，全市共有律師29人次擔任全黨委系統、市政府、全市十縣（市、區）政府常年法律顧問，實現了市縣兩級政府律師法律顧問全覆蓋。2017全市政府法律顧問通過聽取有關會議、參與重大涉法事務的調研論證、參與重大行政決策合法性審查，審閱重要合同協議等方式為各級政府依法行政、依法決策提出法律意見和建議188件次。除此以外，政府顧問律師共參與信訪值班及陪同領導接訪163人次，共接待上訪群眾927人次，參與涉法案件調處89件，有效引導涉法信訪案件通過法治軌道進行解決。南平市政府法律顧問工作得到市、縣兩級黨委、政府的充分肯定。

二、南平市政府法律顧問制度存在的問題及分析

（一）政府購買法律服務理念相對滯后

部分政府工作部門對購買法律服務，聘請法律顧問的內生動力不足。一些部門單位雖然聘請了法律顧問，但一年下來鮮少使用，極個別部門單位聘請法律顧問的初始動力僅是為了完成上級下達的指標任務。出現這些問題的原因在于對政府購買服務的理念相對滯后，對政府法律顧問工作重視程度不足。除一些行政機關的職責工作較少與法律相關聯外，更多體現的是部分領導干部對于運用法治思維和運用法治方式指導和推進工作的能力還比較薄弱，更多習慣于運用傳統的行政權力來解決問題。再有就是個別領導干部缺乏必要的法律風險意識，對法律服務的價值認識不足，沒有認識到法律顧問在保障行政決策合法化中的作用。

（二）政府法律顧問的作用沒有得到充分的發揮

政府法律顧問制度設計的初衷本應成為政府重大決策的“智囊團”，為政府決策提供法律咨詢和監督，從源頭上對可能存在的法律風險進行把控。但從筆者實際了解，當前政府部門絕大部分的重大行政決策、行政合同的前期法律論證及合法性審查工作還是由市政府法制辦和政府部門內設的法制科室自己承擔。一方面受傳統“官本位”思想影響，政府不習慣也不熟悉將法律事務交由外部處理，加之對法律顧問制度價值認識上的不足，更多時候是把法律顧問定位在“消防員”的角色上，傾向于“事后撲救”，往往在出現問題造成法律后果時才想起法律顧問，使得法律顧問工作后置化。另一方面，日益復雜化的法律服務需求對政府法律顧問的要求也越來越高。除要求他們具有更為專業的法律素養外，對政策理解、對經濟發展等法律專業知識外的其他內容也要求有一定掌握。實際工作過程中，存在著因法律顧問專業化知識不夠導致實踐工作能力相對較弱的情況。

（三）政府法律顧問工作機制不健全

1.法律顧問聘任尚未完全市場化。在政府法律顧問聘任方面南平市目前做法主要還是采取由律師從業機構推薦與律師個人申報、定向邀請與公開選聘相結合的方式。目前全市只有兩家行政機關是通過網站發布招聘法律顧問的公告，大多數的行政機關還是依據司法局律管科與律協的推薦情況，結合律師職業經歷與本部門的法律服務需求，采用定向邀請的方式進行聘任，最終很大程度上由部門領導或分管領導決定。

2.法律顧問服務質量欠缺有效監督。《規定》中雖然明確指出政府法律顧問應當接受工作業績考核，并把考核結果作為續聘、解聘的重要依據。但就筆者調研中了解到，目前只是由市政府法制辦簡單的對法律顧問工作進行了臺賬管理，但工作臺賬并不能直接反映出顧問律師的敬業態度以及提供的法律服務質量。

3.法律顧問服務的報酬較低。《規定》中明確把政府法律顧問工作所需經費，列入財政年度預算，實行專款專用。目前南平市支付政府法律顧問的報酬偏低，政府用于聘請法律顧問的財政預算一年僅有18000元，并且從2016年以來這個標準沒有提升。這與律師代理民事案件相比，標準差的比較大。除此之外，政府法律顧問制度缺乏相應的激勵機制，不能很好調動律師參與政府法律顧問工作的積極性，對其提供的法律服務質量也會產生影響。

三、完善南平市政府法律顧問工作的建議

（一）加強法律服務人才隊伍建設

律師資源是重要的人才資源。目前律師資源較多集中分布在一線城市和省會城市。根據2016年的統計數據，南平全市執業律師共有321名。按照人口律師比，我市每萬人口擁有1.2名律師的數值遠遠低于全省每萬人口擁有2.61名律師的平均值。加強法律人才隊伍建設，應在政策上給予一定的傾斜。建議將優秀法律人才納入重點開發人才資源項目，有計劃地加強對復合型、高層次律師的培養和引進，借助高校陣地吸納專家學者等優秀法律人才;鼓勵優秀律師事務所來南平市設置分支機構，給予一定的稅收優惠政策;加強對現有法律服務人才隊伍的培養，定期組織法律業務培訓，結合南平實際，有意識地引導法律專家學者對“生態銀行”機制中有關法律問題進行研究，著力提升政府法律顧問在重大項目談判方面的能力。

（二）落實完善政府法律顧問“提前參與機制”

進一步加強法治宣傳，增強領導干部的法律意識，提升領導干部運用法治思維和法治方式推進工作的能力。政府法律顧問的價值不僅僅在于事后應急式的法律事務處理和矛盾糾紛的解決，更重要的意義在于能夠對政府重大行政決策可能產生的問題進行事前指導和風險防范。落實完善政府法律顧問“提前參與”機制。市政府法制辦要積極承擔起對政府法律顧問的管理和聯絡職責，在重大行政決策和重大項目的洽談階段，主動聯絡邀請政府法律顧問提前參與，并協調各部門相互協作向法律顧問提供必要的資料，確保法律顧問有充分的知情權，能夠有充分的時間來研究論證，為重大決策等涉法事務提出高質量的法律意見。逐步改變以往偏重依靠律師幫助解決糾紛、代理行政復議和行政訴訟等事后補救工作的情況，引導顧問律師把重點放在保障行政決策合法性上，防范源頭風險上來。除此以外，建立政府法律顧問工作值班日制度，加強政府與法律顧問間的聯系，在每周或每月設置固定的值班日，方便法律顧問了解跟進政府工作，并向服務單位及時反饋意見。

（三）完善政府法律顧問制度

1.完善政府法律顧問選聘制度，賦予各類法律專業機構和法律專業人士公平參加競聘的機會。適當增加政府法律顧問名額，在公開、公平、公正的基礎上，堅持”五湖四海”原則，拓寬選人視角與遴選范圍，可以吸納具有法律職業資格證書的干部以及黨政機關中的公職律師進入政府法律顧問隊伍，優化法律顧問結構。增強聘任工作透明度，完善候選人評估體系。從律師執業經歷、法律素養、專業知識、服務方案、團隊實力、媒體報道等方面來設置評估細項。對涉及國土資源、建設規劃等專業領域的法律顧問，將候選人為相關部門提供服務的經歷，及對相關領域的專業法律規定、政策規定和工作運行熟悉程度作為選聘的重要條件。建立由分管市長任組長，市政府法制辦、市司法局、市委黨校、市律協等相關單位領導擔任副組長的法律顧問遴選小組，在小組成員充分討論基礎上，用票決的方式決定擬聘人選。

2.建立健全法律顧問評價監督考核機制。政府聘請法律顧問，本質上是政府購買法律服務。對法律服務成效進行考評是增進政府法律顧問服務意識和責任意識，提升法律服務質量的重要手段。鑒于政府法律顧問工作特殊性，在考評中不能簡單運用數字來衡量其工作成效，也不能純粹憑主觀感受來認定工作成績，而是要將主客觀相結合，全面的對政府法律顧問工作進行考核。建議每年可以由市政府法制辦與司法局牽頭，組織對政府法律顧問服務質量、服務效率、服務態度、職業紀律等內容進行考核評價，結合服務單位主觀滿意度評價，將法律顧問評價考核結果分為優秀、稱職、基本稱職、不稱職四個等次，同時應把考核結果作為續聘法律顧問的重要依據。

3.完善政府法律顧問激勵機制。監督和激勵是保障政府法律顧問工作高效推進的兩個方面。在健全相關機制，強化考核的同時，也要重視政府法律顧問工作積極性的調動，充分激發法律工作熱情，使其積極主動投入政府法律顧問服務工作。結合南平市經濟發展水平，提高政府在購買法律服務方面的預算。除此以外，加強對政府法律顧問在精神上的獎勵，市政府法制辦、市司法局、市律協等相關單位可以通過組織年度優秀政府法律顧問評選，給予他們通報表彰及一定的物質獎勵，提升顧問律師的積極性與使命感。

參考文獻：

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