數(shù)字貨幣規(guī)制體系的中國(guó)路徑

關(guān)鍵詞 區(qū)塊鏈 數(shù)字貨幣 法律性質(zhì) 規(guī)制體系

作者簡(jiǎn)介：曾芳鈺，洛陽(yáng)師范學(xué)院法學(xué)與社會(huì)學(xué)院教師，研究方向：國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。

中圖分類號(hào)：F822 ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ? ? ? ? ? ?? ? ? ? ? ?DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.12.147

一、數(shù)字貨幣在我國(guó)的現(xiàn)狀

自20世紀(jì)90年代產(chǎn)生以來(lái)，數(shù)字貨幣以底層技術(shù)的不同大致經(jīng)歷了兩個(gè)發(fā)展階段，即數(shù)字黃金貨幣階段與加密數(shù)字貨幣階段。早期的數(shù)字貨幣（數(shù)字黃金貨幣）是一種以黃金重量命名的電子貨幣形式，并非基于密碼學(xué)原理而生成。2008年，中本聰?shù)恼撐陌l(fā)表后，數(shù)字貨幣主要基于密碼學(xué)原理而生成，如比特幣、萊特幣和PPCoin等。

（一）數(shù)字貨幣與電子貨幣、虛擬貨幣

雖然就各自的底層技術(shù)和基本屬性而言，數(shù)字貨幣、電子貨幣和虛擬貨幣是三種完全不同的事物。但是在實(shí)際應(yīng)用中，三者常常存在混淆。因此，需要廓清其概念。

首先，數(shù)字貨幣是以電磁符號(hào)形式存在于電子設(shè)備中的貨幣，它既可以是法定貨幣的轉(zhuǎn)化形式也可以是約定貨幣的轉(zhuǎn)化形式。其特征有二：第一，數(shù)字貨幣不存在通貨膨脹的可能。由于基于特定的公開(kāi)算法，數(shù)字貨幣的算法解的數(shù)量是確定的。因此，其總量也是固定的;第二，數(shù)字貨幣的交易有相當(dāng)高的安全性，因?yàn)榉植际接涃~要求網(wǎng)絡(luò)中的所有節(jié)點(diǎn)對(duì)交易進(jìn)行確認(rèn)。

其次，電子貨幣是法定貨幣的電子化形式。電子貨幣是由銀行等有權(quán)發(fā)行貨幣的金融機(jī)構(gòu)通過(guò)現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，將法定貨幣儲(chǔ)存在電子信息或互聯(lián)網(wǎng)中，并通過(guò)電子信息或互聯(lián)網(wǎng)交易實(shí)現(xiàn)電子貨幣的交易支付。在日常生活中，電子貨幣通常以IC芯片卡或特定電子賬號(hào)的形式存儲(chǔ)在金融信息系統(tǒng)中，以實(shí)現(xiàn)存儲(chǔ)和支付的便捷化。

最后，虛擬貨幣有廣義和狹義之分。前者指與法定貨幣相對(duì)，沒(méi)有實(shí)物形態(tài)的貨幣。在此意義上，虛擬貨幣包括了電子貨幣與數(shù)字貨幣。狹義的虛擬貨幣僅指由網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營(yíng)商發(fā)行，并僅應(yīng)用與網(wǎng)絡(luò)虛擬空間中的“貨幣”，其本質(zhì)是真實(shí)世界貨幣體系的一種映射和模擬。

（二）私有數(shù)字貨幣與法定數(shù)字貨幣

依據(jù)數(shù)字貨幣的發(fā)行主體是否由政府依托國(guó)家信用統(tǒng)一發(fā)行，可以將數(shù)字貨幣劃分為兩類：私人數(shù)字貨幣與法定數(shù)字貨幣。前者是由私人部門發(fā)行，沒(méi)有國(guó)家信用背書(shū)的;后者則由國(guó)家政府授權(quán)相應(yīng)的銀行或其他金融機(jī)構(gòu)發(fā)行，所發(fā)行的數(shù)字貨幣由國(guó)家信用擔(dān)保。

以比特幣為例，作為私有數(shù)字貨幣的代表形式，比特幣這一概念最早出現(xiàn)在中本聰在2008年撰寫(xiě)的一篇論文中。在該文章中，作者中本聰依托區(qū)塊鏈技術(shù)和密碼學(xué)技術(shù)，創(chuàng)建了比特幣的底層數(shù)據(jù)結(jié)構(gòu)，并以此構(gòu)建了不依賴央行的貨幣交易系統(tǒng)。此后，私人數(shù)字貨幣便以此為基礎(chǔ)，如雨后春筍一般誕生于世。

隨著以比特幣為代表的私人數(shù)字貨幣市場(chǎng)迅速升溫，各國(guó)央行也逐漸表現(xiàn)出對(duì)數(shù)字貨幣的濃厚興趣。在西方各國(guó)中，英國(guó)央行首先于2016年開(kāi)始著手對(duì)發(fā)行法定數(shù)字貨幣的可行性進(jìn)行分析。緊隨英國(guó)之后，澳大利亞、加拿大等國(guó)的央行也先后在區(qū)塊鏈技術(shù)和數(shù)字貨幣靈越開(kāi)始了有針對(duì)性的研究，并在是否發(fā)行法定數(shù)字貨幣這一方面，持有積極態(tài)度。

（三）我國(guó)政策法規(guī)目前的態(tài)度

目前我國(guó)對(duì)待數(shù)字貨幣的態(tài)度呈現(xiàn)兩極分化的樣態(tài)。首先，我國(guó)完全禁止了境內(nèi)的私人數(shù)字貨幣交易。仍以比特幣為例，因其具有較高的流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)性，并且在實(shí)際交易中無(wú)法承擔(dān)貨幣應(yīng)當(dāng)具有的支付手段、價(jià)值尺度和貯藏手段等職能，以比特幣為代表的數(shù)字貨幣尚不滿足成為真正貨幣的職能要求。因此，根據(jù)《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》和《關(guān)于防范代幣發(fā)行融資風(fēng)險(xiǎn)公告》，以比特幣為代表的數(shù)字貨幣的交易，在我國(guó)境內(nèi)仍屬非法活動(dòng)。然而，在對(duì)私人數(shù)字貨幣進(jìn)行否定的同時(shí)，我國(guó)對(duì)法定數(shù)字貨幣卻一直持有肯定的態(tài)度。2014年，中國(guó)人民銀行就開(kāi)啟了數(shù)字貨幣的研究，并成立了專門的機(jī)構(gòu)論證法定數(shù)字貨幣的實(shí)操性。2016年，央行又組織了數(shù)字貨幣研討會(huì)，就一系列數(shù)字貨幣交易中存在的關(guān)鍵問(wèn)題在全球范圍內(nèi)與有關(guān)專業(yè)人士進(jìn)行了探討和交流，并進(jìn)一步將發(fā)行法定數(shù)字貨幣提升至國(guó)家戰(zhàn)略的高度。

總之，數(shù)字貨幣并未為我國(guó)的政策法律所完全排斥。但是，目前全面禁止私人數(shù)字貨幣流通的政策法規(guī)，會(huì)在一定程度上阻礙實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的積累，并損害技術(shù)和制度創(chuàng)新。

二、對(duì)數(shù)字貨幣進(jìn)行規(guī)制是全球共識(shí)

數(shù)字貨幣雖然屬于新興事物，但各國(guó)政府均認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依法對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。目前，美國(guó)、德國(guó)、英國(guó)和日本均已制定相關(guān)法律，以寬嚴(yán)不等的力度規(guī)制數(shù)字貨幣。

美國(guó)的數(shù)字貨幣產(chǎn)業(yè)一直處于世界領(lǐng)先水平。總體而言，美國(guó)對(duì)待數(shù)字貨幣的態(tài)度較為積極。在聯(lián)邦層面，美國(guó)政府在明確相關(guān)法律風(fēng)險(xiǎn)的前提下，積極健全數(shù)字貨幣的法律規(guī)制體系。2013年，根據(jù)聯(lián)邦調(diào)查局等部門的報(bào)告，聯(lián)邦財(cái)政部、國(guó)稅局和證監(jiān)會(huì)建立了針對(duì)數(shù)字貨幣的反洗錢、稅務(wù)和投融資監(jiān)管機(jī)制。2015年，美國(guó)商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）明確將比特幣等數(shù)字貨幣定義為商品，以此將數(shù)字貨幣及其衍生產(chǎn)品納入其監(jiān)管范圍。在州層面，各州政府并不禁止數(shù)字貨幣的存在和流通，而是將其置于法律框架之下，以達(dá)到規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，促進(jìn)技術(shù)創(chuàng)新的目的。

德國(guó)是第一個(gè)承認(rèn)比特幣合法地位的國(guó)家，并將其納入規(guī)制體系。2013年，德國(guó)政府將比特幣認(rèn)定為“貨幣單位”和“私人資金”，從而承認(rèn)其法律和稅收地位。據(jù)此，德國(guó)政府將對(duì)與比特幣相關(guān)的商業(yè)利益征稅。德國(guó)政府同樣認(rèn)為數(shù)字貨幣的交易存在風(fēng)險(xiǎn)。因此，德國(guó)法律不僅要求數(shù)字貨幣的交易員應(yīng)當(dāng)遵守與其他金融服務(wù)提供商相同的反洗錢規(guī)定，還要求與數(shù)字貨幣相關(guān)的商業(yè)行為必須取得聯(lián)邦金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的許可。此外，德國(guó)還強(qiáng)調(diào)數(shù)字貨幣國(guó)際規(guī)制的重要性，認(rèn)為國(guó)際社會(huì)協(xié)調(diào)一致的行動(dòng)，才能達(dá)到規(guī)制數(shù)字貨幣的最佳效果。

英國(guó)是傳統(tǒng)的全球金融服務(wù)和技術(shù)創(chuàng)新中心，對(duì)于數(shù)字貨幣態(tài)度也較為積極。以2015年為界，英國(guó)對(duì)于數(shù)字貨幣的法律規(guī)制可被劃分為兩個(gè)階段。在此之前，英國(guó)政府主要以稅收和風(fēng)險(xiǎn)提示為主要的規(guī)制手段，并未制定更為細(xì)致的專門法律。2015年后，英國(guó)以更為積極的態(tài)度應(yīng)對(duì)數(shù)字貨幣的發(fā)展需求。2016年，英國(guó)央行發(fā)行RSCoin代碼，正式開(kāi)始對(duì)法定數(shù)字貨幣的探索與試驗(yàn)。2018年，英國(guó)七家最大的私人數(shù)字貨幣公司組建了數(shù)字貨幣貿(mào)易機(jī)構(gòu)Crypto UK，成為了數(shù)字貨幣行業(yè)的首家自我規(guī)制機(jī)構(gòu)。

日本政府對(duì)待數(shù)字貨幣及其交易的態(tài)度最為開(kāi)放，同時(shí)相關(guān)立法也較為完善。一是對(duì)于數(shù)字貨幣的法律性質(zhì)，日本政府積極立法，制定了數(shù)字貨幣法，確保數(shù)字貨幣交易的安全性及其使用群體的合法權(quán)益。與此相配套，日本政府在2016年相繼頒布了《支付服務(wù)法》《防犯罪收益轉(zhuǎn)移法》和《關(guān)于虛擬通貨交換服務(wù)提供商之內(nèi)閣府令》。其中，《內(nèi)閣府令》首次確認(rèn)了數(shù)字貨幣的法定地位，認(rèn)為其是一種新的支付方式，但并未將其歸類為“貨幣”。二是對(duì)于數(shù)字貨幣的交易，日本采取了許可證制度進(jìn)行規(guī)制。2017年，日本金融廳批準(zhǔn)了15家數(shù)字貨幣交易所。

三、數(shù)字貨幣規(guī)制體系的中國(guó)路徑

對(duì)數(shù)字貨幣進(jìn)行規(guī)制，已經(jīng)成為世界主流國(guó)家的共識(shí)，我國(guó)自不例外。但是，與上述西方諸國(guó)相比，我國(guó)目前對(duì)于數(shù)字貨幣的規(guī)制更為激進(jìn)和嚴(yán)格，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是明確提出發(fā)行法定數(shù)字貨幣的政策主張和時(shí)間表;二是在現(xiàn)階段全面禁止私人數(shù)字貨幣在境內(nèi)的交易。這種規(guī)制路徑有利有弊。其利在于，法定數(shù)字貨幣具備法幣的一切屬性。因此，現(xiàn)行的貨幣法律法規(guī)就能夠提供有效的規(guī)制措施。這樣不僅可以大幅降低立法成本，還能夠有效防范數(shù)字貨幣給傳統(tǒng)貨幣市場(chǎng)帶來(lái)的一系列風(fēng)險(xiǎn)?，F(xiàn)行路徑的弊端則在于，因?yàn)闆](méi)有充分考慮“技術(shù)中立”原則，全面禁止私人數(shù)字貨幣的交易，不僅在一定程度上阻礙數(shù)字貨幣底層技術(shù)的進(jìn)步，甚至還會(huì)進(jìn)一步阻礙數(shù)字貨幣規(guī)制的制度創(chuàng)新。因此，中國(guó)特色數(shù)字貨幣規(guī)制體系的構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)分為兩個(gè)層次，即法定數(shù)字貨幣的規(guī)制體系和私人數(shù)字貨幣的規(guī)制體系。

第一，構(gòu)建完善的法定數(shù)字貨幣規(guī)制體系。

首先，在發(fā)行法定數(shù)字貨幣之前，應(yīng)當(dāng)明確其作為被規(guī)制對(duì)象的法律地位?，F(xiàn)行《銀行法》第十八條和《人民幣管理?xiàng)l例》第二條的規(guī)定都是針對(duì)有形的貨幣形式，無(wú)法將以電子信息數(shù)據(jù)為存在形式的數(shù)字貨幣納入規(guī)制范圍之中。因此，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快啟動(dòng)修法程序，擴(kuò)大前述兩項(xiàng)條文的適用范圍，將數(shù)字貨幣與紙幣、硬幣并列，以明確其法律地位。

其次，應(yīng)當(dāng)建立完善的數(shù)字貨幣反假幣和反洗錢規(guī)制體系。雖然并不具備實(shí)體形態(tài)，但數(shù)字貨幣仍舊可能因?yàn)閿?shù)據(jù)信息被復(fù)制、篡改而形成假幣問(wèn)題。然而，現(xiàn)行《銀行法》第十九條和《人民幣管理?xiàng)l例》第三十一條的規(guī)定仍然只規(guī)范實(shí)物貨幣，對(duì)于數(shù)字貨幣的反假幣活動(dòng)難以直接適用。因此，應(yīng)當(dāng)通過(guò)修法，將復(fù)制篡改法定數(shù)字貨幣電子信息數(shù)據(jù)信息等行為納入偽造、變?cè)熵泿诺母拍钪?。從而為?shù)字貨幣領(lǐng)域的反假幣工作提供堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

反洗錢同樣時(shí)是數(shù)字貨幣規(guī)制過(guò)程中應(yīng)當(dāng)面對(duì)的另一重要問(wèn)題。與傳統(tǒng)貨幣相比，法定數(shù)字貨幣天然的便捷性和隱蔽性，使得既有的反洗錢規(guī)制措施捉襟見(jiàn)肘。因此，除了強(qiáng)化科技層面的監(jiān)管之外，立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)盡快對(duì)《反洗錢法》做出相應(yīng)的修訂。此外，需要注意的是，《反洗錢法》的修訂只能起到原則上的指導(dǎo)作用。由于無(wú)形性、便捷性和隱蔽性等特征，政府對(duì)法定數(shù)字貨幣的反洗錢規(guī)制很難形成一種“普適標(biāo)準(zhǔn)”或“萬(wàn)能公式”。因此，只有當(dāng)法定數(shù)字貨幣真正落地后，更為細(xì)致的反洗錢規(guī)制措施才可能形成。

最后，制定符合時(shí)代要求的《貨幣法》。我國(guó)現(xiàn)行的金融法律體系誕生于上世紀(jì)90年代，也即社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)建設(shè)初期。立足當(dāng)下重新檢視之便不難發(fā)現(xiàn)，其中存在著認(rèn)識(shí)和制度上的不足。在認(rèn)識(shí)方面主要表現(xiàn)為較為粗淺，將貨幣法律問(wèn)題作為央行內(nèi)部管理問(wèn)題進(jìn)行規(guī)制。在制度方面主要表現(xiàn)為供給不足，《中國(guó)人民銀行法》中僅有7條事關(guān)貨幣的規(guī)定，《人民幣管理?xiàng)l例》則僅僅是對(duì)貨幣印制、發(fā)行和回籠的管理性規(guī)定，而支付結(jié)算更是只由銀行內(nèi)容的管理辦法規(guī)制。隨著我國(guó)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體和人民幣的日益國(guó)際化，現(xiàn)行的金融法律體系不僅無(wú)法高效應(yīng)對(duì)越來(lái)越復(fù)雜的貨幣流通法律問(wèn)題，更是對(duì)即將發(fā)行的法定數(shù)字貨幣的規(guī)制束手無(wú)策。因此，制定一部系統(tǒng)全面的《貨幣法》勢(shì)在必行。新的《貨幣法》應(yīng)當(dāng)定位為基礎(chǔ)性法律，對(duì)貨幣的性質(zhì)、種類、相關(guān)主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行全面的規(guī)制。這不僅是解決法定數(shù)字貨幣法律問(wèn)題最有效的方式，也是我國(guó)整個(gè)金融法律體系建設(shè)的必然選擇。

此外，還應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化現(xiàn)行金融法律對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。由于無(wú)形性，數(shù)字貨幣只能存儲(chǔ)于特定的電子賬戶或特定的電子數(shù)據(jù)存儲(chǔ)設(shè)備中，并通過(guò)賬戶流通支付。而這些賬戶中通常也會(huì)存儲(chǔ)開(kāi)戶人的個(gè)人信息。這意味著電子貨幣的流通，時(shí)刻存在個(gè)人信息泄露的可能性。因此，現(xiàn)行的《人民幣管理?xiàng)l例》還應(yīng)當(dāng)增加對(duì)個(gè)人信息保護(hù)的規(guī)定，未來(lái)的《貨幣法》則應(yīng)進(jìn)行更為系統(tǒng)的規(guī)制和保護(hù)。

第二，構(gòu)建完善的私人數(shù)字貨幣規(guī)制體系。當(dāng)前，私人數(shù)字貨幣因匿名性和去中心化等屬性，而受到洗錢和恐怖主義融資等犯罪活動(dòng)者的青睞。但是，數(shù)字貨幣底層的區(qū)塊鏈技術(shù)卻在當(dāng)下及可預(yù)見(jiàn)的未來(lái)扮演著重要的角色。當(dāng)下蓬勃發(fā)展的私人數(shù)字貨幣正是區(qū)塊鏈技術(shù)的代表性應(yīng)用成果。因此，我國(guó)目前一刀切式的禁令顯然不合時(shí)宜，不僅可能扼制技術(shù)創(chuàng)新，也不利于為發(fā)展法定數(shù)字貨幣積累經(jīng)驗(yàn)。

有鑒于此，建立完善的私人數(shù)字貨幣規(guī)制體系，應(yīng)當(dāng)在鼓勵(lì)技術(shù)發(fā)展和防范法律風(fēng)險(xiǎn)之間尋求平衡，并著力于勾勒金融創(chuàng)新的邊界。詳言之，主要包括以下四方面任務(wù)。

首先，明確私人數(shù)字貨幣的法律地位。2013年出臺(tái)的《關(guān)于防范比特幣風(fēng)險(xiǎn)的通知》，將比特幣定性為一種特殊的虛擬商品，也即網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)。這實(shí)際上為現(xiàn)行法律規(guī)制私人數(shù)字貨幣提供了法理空間。而《民法總則》第127條明確規(guī)定，“法律對(duì)數(shù)據(jù)、網(wǎng)絡(luò)虛擬財(cái)產(chǎn)的保護(hù)有規(guī)定的，依照其規(guī)定?！边@為現(xiàn)行法律規(guī)制私人數(shù)字貨幣提供了堅(jiān)實(shí)的法律依據(jù)。

其次，引入沙盒監(jiān)管制度。所謂“沙盒規(guī)制管”是指，金融規(guī)制者設(shè)立的“特殊操作”框架，以使科技、金融創(chuàng)新在可控的環(huán)境中展開(kāi)。通過(guò)建立“沙盒”，我國(guó)的金融規(guī)制者可以給予私人數(shù)字貨幣附條件或附時(shí)間的豁免、補(bǔ)貼等例外，從而為創(chuàng)新提供必要的空間。詳言之，金融規(guī)制者可以事前許可為條件，允許私人數(shù)字貨幣從事與當(dāng)前法律法規(guī)有所沖突的業(yè)務(wù)，而規(guī)制部門保留在必要時(shí)終止相關(guān)業(yè)務(wù)的權(quán)力。同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)明確不追究當(dāng)事人在沙盒規(guī)制期間的相關(guān)法律責(zé)任。日后，隨著沙盒規(guī)制模式的推廣，國(guó)家還可以設(shè)立專門機(jī)關(guān)，以便對(duì)不同類型的業(yè)務(wù)分別進(jìn)行規(guī)制。此外，還可以在此基礎(chǔ)上適當(dāng)簡(jiǎn)化審批程序，加快私人數(shù)字貨幣等金融創(chuàng)新的專利審批。

再次，建立私人數(shù)字貨幣交易報(bào)告制度。由于采用分布式記賬機(jī)制，私人數(shù)字貨幣的交易具有不可撤銷性。這使得監(jiān)管機(jī)構(gòu)難以阻斷非法資本交易。因此，應(yīng)當(dāng)建立私人數(shù)字貨幣大額交易的事前報(bào)告和可疑交易報(bào)告制度。這樣即便攔截非法資金轉(zhuǎn)移失敗，金融規(guī)制者仍舊能夠追蹤交易的取向。

最后，建立完善的私人數(shù)字貨幣交易平臺(tái)規(guī)制措施。目前，私人數(shù)字貨幣交易平臺(tái)層出不窮，但相應(yīng)的資質(zhì)監(jiān)管卻有所缺位。因此，必須建立針對(duì)平臺(tái)方的完善的規(guī)制體系。這既是現(xiàn)實(shí)的需要，也是保護(hù)公民財(cái)產(chǎn)的法律價(jià)值的要求。對(duì)此，可以參考英國(guó)和日本的路徑，建立嚴(yán)格的私人數(shù)字貨幣交易平臺(tái)準(zhǔn)入機(jī)制，適當(dāng)加重平臺(tái)方的法律責(zé)任，并構(gòu)建私人數(shù)字貨幣交易平臺(tái)的統(tǒng)計(jì)監(jiān)控和評(píng)價(jià)體系。

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