城市老舊產業用地再利用的回顧與啟示

■ 盛 況

一、我國城市老舊產業用地的源起

新中國成立七十年來，我國進行了多輪工業化建設，根據不同時期的國際環境和發展趨勢，建設的重點項目類型和涉及的重點城市范圍也不盡相同。從建設的類型上看，主要是工廠、礦區、倉儲和運輸、能源水利等設施。從建設的時間來看，可以分為如下幾個階段：

（一）新中國成立以前

新中國成立以前的產業用地分布不均。主要集中在上海、蘇南、遼中南、京津唐等地區的少數城市，前述地區約占了全國產值的60%左右，其中僅上海一地就貢獻了25%左右；其余沿海省份如山東、浙江、廣東約占了10%左右，內地的黑龍江和吉林占了10%左右，重慶、武漢、太原與西安幾個城市占了剩下了20%。這些產業用地中，重工業的產值僅為20% ～ 30%，比例不足；同一鏈條中，初級加工能力遠超過后端的精細加工能力，如基礎的礦產采掘、煉鐵、紡紗等能力，遠超過后端的軋材和機械制造、印染等環節。在我們現在看到的新中國成立以前的產業用地遺存中，北京首鋼、重慶重鋼、西安大華紗廠都名列其中。

圖1 西安大華紗廠經過加固的老門，上書：長安大華紡織廠

（二）“一五”時期

第一個五年計劃期間，以蘇聯援助的“156”項建設單位為核心（實際開工150項，其中146項在“一五”期間開工），配套國內自行涉及建造的694項限額以上（單項投資高于1000萬元）工程項目。

圖2 第一個五年計劃“156”項中民用重點工程分布圖（陸大道，1987年）

在“156”項建設單位分布上，以內陸城市為主；類型上以發展基礎產業、填補工業空白為主，其中國防44項、冶金20項、能源52項、機械24項、化工和輕工10項等。這一批產業不乏當前仍在國民經濟中占據重要地位的企業，如航空工業的沈飛、哈飛、成飛，冶金工業的鞍鋼、武鋼、包鋼等，機械工業的長春一汽等；也有不少已經退出了歷史舞臺或者原廠址已經重新利用的，如北京電子管廠（也稱774廠，目前是北京798藝術區的一部分）、成都東郊、保定八大廠等。

這些產業的投產，不僅僅調整了當年的經濟格局，還對城市的建設布局產生了長遠的影響。如今，包頭、武漢、蘭州等城市的格局，仍在當年包鋼、武鋼、蘭煉等企業打下的基礎上繼續發展。

有計算表明，這期間的投資回報是巨大的，不考慮折舊的話，這些中大型項目平均建成3年半以后就收回了投資。如今來看，我們已經享受了這些產業用地上超過50年的發展紅利。

（三）上世紀六七十年代的產業建設

這一時期受到大躍進、“三線建設”等影響，產業布局思路有所波動和調整，建成的代表性項目有湖北十堰二汽、攀鋼、西飛等，同時還對“一五”期間的一些項目如武鋼等進行了擴建升級。有部分項目因其選址時的環境和政策影響，導致產業布局與城市發展脫節，出現產業鏈缺乏延伸空間和缺乏資源等問題。當前這些用地考慮再利用時，也因為區位的差異，有一些仍然存在難題。有資料經過計算提出，1952年 ～ 1978年間的投資回報率在10 ～ 12年之間，低于“一五”時期。

圖3 2003年 ～ 2019年十堰二汽所在地衛星影像對比

值得一提的是，上世紀70年代末，以寶鋼、燕山石化為代表的兩批47個成套項目直接從國外引進，主要為能源、化工、鋼鐵等類型。當時國內外環境逐步好轉，考慮到運輸條件的影響，大部分引進項目布局在沿海及長江沿線水運發達的地區。

（四）上世紀八十年代至2000年的產業建設

在前面多個時期持續不斷的建設和布局基礎上，改革開放以來的前20年，以東南沿海經濟特區和開放城市為代表，我國進入了工業化帶動城鎮化大發展時期。一方面是新興產業和產能圍繞著港口和外貿口岸集聚，另一方面是內需隨著計劃經濟轉向市場經濟有著極大的增長需求，這些促生了由沿海到內地、由大城市和口岸向鄉鎮村的全面產業用地擴張。我們現在看到的粵港澳大灣區、長三角、京津冀的諸多產業集聚區和集群，均起源于這一年代。

比較著名的產業集聚有深圳、蘇州工業園區、天津塘沽、東莞、義烏的小商品、溫州的皮具皮鞋、中山的燈具、泉州的服裝等等，與上述這些集聚的產業比較而言，河北的白溝箱包、三臺制鞋、安新羽絨等等雖然名氣不大，但是也在三北市場形成了較大的占有率。這些產業集聚，有的是自上而下，依規而行，大城市周邊的往往有國家級開發區或者省級開發區的政策支持，一開始就有龍頭企業或者核心產業投資；還有更多的是民營企業家創業從家庭企業、集體企業一步步地聚集成型，形成了不少產業集聚區乃至產業集群的雛形。

這些產業的集聚，帶動了各級城市的蔓延、擴張、升級，基本上造就了今天百強縣、百強鎮的版圖基礎。回頭看這些產業集聚所在的空間，有的隨著城市的擴張更新為城市新區，植入了新的功能；有的在內部進行產業升級和提升，繼續擴大和強化產業優勢；有的隨著產業競爭力下降、環保壓力的提高而逐步退出甚至衰退。

（五）2000年以后及互聯網時代的產業建設

2000年以后，隨著世界產業版圖的進化，產業園區的分布朝著兩端集聚發展：一端是以大、黑、粗為特點的能源、化工、冶煉等行業及延伸產業鏈進一步向原產地、港口集聚，造就了一批沿海、沿江的港區和港城；另一端是互聯網時代促進產業布局更加扁平化，圍繞著專類消費品的進一步集聚，朝著專業產業集群的方向升級發展。最近的研究和調查表明，后一種類型出現了新的發展樣本，伴隨著國際加工制造業的進一步分工和布局調整，傳統的勞動力和資金密集型的產業集聚區，開始將低端的大規模加工環節轉移出去，原有的園區和產區保留部分作為研發和試制基地。這種升級置換為產業園區提供了空間和設施再利用的可能。

二、城市老舊產業用地再利用的常見問題與困惑

（一）土壤修復須前置

環境整治尤其是土壤的修復，是城市老舊產業用地的再利用最常見的問題。這些老舊的產業用地，往往在建成發揮效益幾十年后才迎來拆、改的機遇。多年的工業化生產作業以及各種設備設施的維護保養，土壤中積累了大量的廢棄元素，一般都難以達到城市居住、辦公等長期生活居住和工作的環境要求。因此，土壤的污染狀況評估和制定修復方案，是老舊產業用地再利用的一個前置性問題。

（二）再利用方式雷同

老舊產業用地的再利用方式，本來就受到產權、政策的影響而難以決斷，在當前存量發展的市場環境下，多個利益相關方的述求又往往難以形成合力。因此，當市場上出現一種新的再利用案例的時候，會迅速在一定范圍內形成示范帶動作用。今年某市公布了一批文創產業園區名單，其中有15家左右為利用老舊的產業用地改造。再利用方式的雷同，對正在改造利用以及未來希望再利用的老舊產業用地來說，都是一個難解的結。

（三）政策和制度的支撐不足

老舊產業用地的再利用，涉及到產權變更、性質和功能調整，傳統用以支撐新城新區建設為主的法規、管理、標準體系難以適用，操作中更是存在不少未曾遇到的狀況。在討論再利用問題時，政策和制度方面的探討和建設，會是影響再利用時序、效益的重大問題。

三、近年來城市產業用地利用的幾種方式與代表性案例

（一）重塑城市功能——城市再開發建設型

城市再開發建設型以中心城區邊緣的老舊產業用地為主，尤其是建成30年以上的老廠，隨著城市中心區域的持續擴張，原有的土地區位價值得到了極大的提升，特別是2000年以后，各中心城市軌道交通建設，直接改善了老產業用地所在的區位優勢。與此同時，改革開放以來的產業發展，從仿造、引進、復制到研發、創新，原有的生產線和生產組織方式也發生了極大的變化，在老廠區老廠房基礎上進行技術改造升級，已經無法滿足企業自身發展及配套產業鏈延伸的需要。這種背景下，中心城市選擇退二進三，將中心城區老舊產業用地重新規劃為商務、商業、住宅等更需要集聚的功能。這些新的建設活動，在經過城市的土地整理和環境的治理后進行，建設成為城市新的功能區塊，大部分已經看不到原有的產業活動的痕跡。

1.北京國貿區域再開發——從煙囪林立到大國首都CBD

現在我們看到的北京國貿周邊高樓聳立，也是新世紀以來，在原有老產業用地基礎上再開發建設而成的。“一五”“二五”時期，北京第一機床廠、北京夜光杯葡萄酒廠、北京金屬構件廠、雪花冰箱廠、北京吉普車廠相繼在這一片區選址建設完成，當年也是煙囪林立。如當時的北京第一機床廠始建于1949年6月30日；1958年3月，北京第一機床廠與正在建設的北京第三機床廠正式合并，并遷至建國門外大街4號，當時占地面積303334平方米，建筑面積101853平方米。

2000年開始，北京吉普車廠、第一機床廠等區域進入城市再開發階段，經過拆遷和整治以后，達到七通一平的標準，然后采取劃撥和招拍掛等方式重新出讓土地，建設商務寫字樓、辦公、公寓、學校等城市功能。如當前CBD區域最大的開發項目建外SOHO，聘請國外設計師設計成一個混合街區，東西區占地12.28公頃，總建筑面積高達70萬平方米（其中地上51萬平方米、地下19萬平方米），由18棟公寓、2棟寫字樓、4棟SOHO小型辦公房及大量裙房組成，最大高度接近100米，配套設施包括幼兒園和會所等，每天約5萬人在此區域活動。

圖4 北京建國門外大街南側的變遷

該區域項目分多期建設，如北京第一機床廠的原址，歷經十年左右，到2012年，建外SOHO東西區之間的清華附小實驗小學建成投入使用，建設活動才基本完成，進入運營期。

圖5 沈陽第二機床廠及再開發項目影像對比

2.沈陽二機床廠（中捷友誼廠）再開發

沈陽第二機床廠是“一五”計劃156項重點建設項目之一，1960年5月4日慶祝捷克斯洛伐克解放15周年前夕，被國家命名為中捷人民友誼廠。三線建設時期曾經搬遷部分車間并在寧夏援建企業，上世紀80年代改名為中捷友誼廠。1995年，中捷友誼廠與沈陽第一機床廠、沈陽第三機床廠共同組建沈陽機床股份有限公司。從2007年開始，沈陽第二機床廠老廠區域開始進行再開發，歷經十年左右，建成了沈陽龍之夢購物中心以及住宅項目。僅購物中心的總建筑面積就高達35萬平方米， 涵蓋了零售、餐飲、娛樂、生活配套等商業業態。

（二）插入城市新功能節點——大事件促進再開發改造型

部分老舊產業用地，規模巨大，距離中心城區過遠，而企業自身發展受到基礎設施、資源、環保等方面的約束又有重新選址建設新廠區的需求時，往往借助大事件的契機，促進整體的再開發改造活動的順利進行。比較著名的有利用江南造船廠舊址舉辦2010年世博會以及利用首鋼舊址舉辦2020年冬奧會的再開發改造。

1.利用江南造船廠舊址舉辦2010年世博會帶動南城發展

1865年，江南制造局成立，其經費來自上海海關之厘金，初建于美租界。1867年夏開始在上海城南的高昌廟興建新廠，其原因是租界場地狹小地租又貴，而且軍火生產也有安全隱患。開始時購地70余畝，建成汽爐廠、機器廠、熟鐵廠、洋槍樓、木工廠、鑄銅鐵廠、火箭廠、庫房、棧房、煤房、文案房、工務廳以及配套的中外工人的住所，隨后建設船塢、儲存木料的瓦棚及學館。1905年，制造局造船的部門獨立為江南船塢，到辛亥革命時改稱江南造船所。日軍占領上海后，將制造局其它場地和機械也并入江南造船所。1953年，更名為江南造船廠。1996年改為江南造船有限責任公司，隸屬于中國船舶工業集團公司。2008年6月3日，在江南造船建廠143周年之際，江南造船完成搬遷，正式入駐中船江南長興造船基地。

圖6 新華社拍攝的世博園西園

2004年開始，上海市借助舉辦中國2010上海世博會的契機，重新研究利用江南造船廠、上鋼三廠所在的黃浦江兩岸老產業用地，在綜合交通、市政公用設施、城市設計、高架平臺、地下空間等方面重點升級，改善了上海市南部基礎設施條件及區域整體形象，加速了黃浦江兩岸再開發進程，推動了上海市中心城核心區域的功能轉型和空間結構重整。

這次舉辦世博會，上海市將區域的主要綠化、道路、市政和地下空間一次建設到位，直接奠定后續發展的基礎設施框架，地上建筑部分將世博核心區的核心展館和主要公共設施永久性保留，支撐周邊土地再開發；同時，為了體現產業遺存的保護和利用，遴選出江南造船廠、南市電廠、上鋼三廠等近代工業代表性文物、優秀歷史建筑及具有一定價值的歷史建筑進行保留，不少廠房、船塢、塔吊等被賦予了新的使用功能，體現城市轉型升級過程中的文化傳承。這次改造升級，還應用了新能源、分布式供能、大數據輔助決策等新技術，成為城市老舊產業用地轉型發展的典范。

圖7 上海世博園會期和會后規劃對比

圖8 上海2010年世博會園區在會前會后的影像對比

會后的改造正在逐步進行。其中，中國館東側的A片區強調功能復合與綠色共享，布局各類公共服務設施，復合布置商業、商務、旅游、文化、休閑、酒店公寓等功能，采用小街坊、緊湊型的開發模式，創造連續、豐富的街道空間，突出交流、共享、功能多元、空間活動多樣。B區成為央企辦公為核心功能的頂級商務區，在建筑底層配套豐富多樣的公共服務功能，力圖打造24小時的綜合活力區，通過天橋、地面、地下的立體公共活動體系，形成連續的活動網絡。C區在上海2040的背景下，建設世博文化公園，結合大歌劇院和溫室，在城市中央活動區內辟出完整成片的公共綠地，綜合展現生態、文化、市民等人文品質。

2.首鋼園區利用冬奧會植入城市新功能

首鋼前身為石景山鋼鐵廠，于1919年建廠，1948年北平和平解放后成為北京市第一家國有企業。1967年經冶金工業部批準更名為“首都鋼鐵公司”（簡稱首鋼），1996年正式成立首鋼集團。自2003年起，為配合辦好2008年北京夏季奧運會，首鋼兌現承諾，進行800萬噸級的鋼鐵企業搬遷調整，到2010年底，首鋼北京地區涉鋼部分全面停產。自2005年起，首鋼地區搬遷后的功能一直飽受社會各界關注，到2017年，總面積2.91平方公里的北區規劃獲得北京市有關部門批準實施，確定了新首鋼高端產業綜合服務區的定位，總建筑面積將達到182.6萬平方米。

圖9 首鋼北區規劃鳥瞰（來源：搜狐網）

首鋼的北區建設，借助了北京2022冬奧會的契機，首先于申辦成功后，將首鋼小西門附近的筒倉、料倉改造成為冬奧組委的辦公區；緊接著又引入了冬奧會大跳臺項目和國家體育總局冬季訓練中心等核心功能入駐。

首鋼北區的這一輪改造不搞“大拆大建”，還突破了一般老舊工業用地改造為文創、文化影視園區的套路，從城市功能修補、生態修復的角度進行，建立強制保留、建議保留多層次的保護體系，著力活化利用工業要素，突出首鋼歷史價值、文化價值、生態價值和空間特色，使工業資源和歷史要素融合到建筑形態中。

圖10 首鋼北區冬奧組委辦公區改造影響對比

從當前冬奧組委辦公區的改造實施情況可以看出，最難轉為民用的筒倉和料倉，采取了一系列“重手法”開墻打洞以后，適當加建局部建筑功能，作為辦公空間使用，原有的工業元素、空間尺度盡可能地得到了保留。

利用精煤車間、熱電主廠房、晾水塔既有建筑建設的大跳臺項目和冬訓中心項目，也將成為首鋼北區的“流量擔當”。未來，冬季運動和冬奧的品牌效應和價值以及市政道路、軌道交通的升級，將持續支持首鋼北區的改造和功能升級。

圖11 建設中的首鋼大跳臺項目

（三）再利用既有設施，補充完善城市功能

798藝術園區

798藝術園區利用的也是“一五”期間開始建設的重要產業用地。798是當時718聯合廠的一部分，是社會主義陣營對中國的援建項目之一。由當時的東德副總理厄斯納親自掛帥，集全東德的技術、專家、 設備生產線完成這項盛大工程。德紹的一家建筑機構負責聯合廠龐大的建筑設計，它和1919年成立的包豪斯學校在同一個城市，其設計的主要特點是：注重滿足實用要求，主張適應現代大工業生產和生活的需要；發揮新材料和新結構的技術性能和美學性能，以講求建筑功能、技術和經濟效益為特征。因此，798的抗震強度標準較當時其它項目要高，采用了讓建筑更堅固的500號磚；廠房窗戶向北，可以充分利用天光和反射光，保持了光線的均勻和穩定，這一特點為后來產業廠房改造為藝術展陳空間留下了經典的伏筆。

圖12 798藝術園區

上世紀90年代中期，由于工廠難以適應市場經濟競爭環境逐步停產。1996年，中央美術學院雕塑系制作盧溝橋大型紀念群雕，先后租用798廠兩個1000多平米的工業倉庫進行創作，開創利用798舊廠房進行藝術創作的先河。2002年達到藝術家進入的高峰，短期內形成了一個小有名氣的藝術區。此時正值北京城市快速擴張的時期，其它老舊產業用地退二進三的案例，將798廠區推到了開發建設的風口；與此同時，工業遺產保護概念的提出、創意文化產業的需求興起，使得這一區域的發展與利用問題一直在拆和改之間猶疑。2003年，798藝術區被美國《時代》周刊評為全球最有文化標志性的22個城市藝術中心之一；2004年12月，798首次迎來國際政要，德國總理施羅德出席了“空白空間”畫廊舉行的“中德當代藝術展”。

2006年，798被列為北京市首批文化創意產業集聚區，舉辦首屆798創意文化節，同年尤倫斯當代藝術中心進入，最終798藝術園區定位為國際性的文創產業集聚區，得以持續至今。798藝術區自下而上的發展、以藝術和文創功能對產業用地上的附屬房屋再利用的方式（替代傳統拆除后新建的方式）的經驗，對周邊地區乃至于我國其它城市的老舊產業用地的改造和發展，帶來了新的范式。如798隔壁的751工廠，在2003年停產以后，2006年末成立正東創意產業園，至今已與798連成一體，共同在北京設計周等重大文化活動中發揮作用。

四、啟示

我國老舊產業用地的建設緣起多個歷史時期，項目類型多種多樣，用地所在城市的發展條件、項目所處區位環境造成了用地經濟價值的差異，空間和設施上所承載的時代印跡、文化象征各有側重，其中所蘊含的精神和情感寄托更是深入到當地市民心中。受資料、經驗和精力限制，前述回顧僅能粗略解讀一些老舊產業用地再利用現象的輪廓；客觀上還存在大量老舊的產業用地通過技改升級，仍然延續原有的利用方式；所列舉的再利用案例也僅僅反映了近年來著名的有代表性的個案，雖然其它很多案例可以視為基于前述幾種主要利用方式的雜糅和升級，但與我國老舊產業用地再利用的全貌仍有相當的差距，還可以從政策、操作、價值等多個維度來進一步解讀和分析。

當前可以判斷的是，老舊產業用地的再利用，在相當長的時間內是一個邊實踐邊探索的工作，需要注意從時序、價值、區位三個方面來分析，控制好拆改比例、效益回報、再利用方式等要點。同等用地規模類似區位的江南造船廠和首鋼園區的再利用，都是利用了大事件的契機，但是啟動時間相差10年，采取的拆改比例和深度已經呈現出較大的差異；同屬首鋼的南區和北區，一條新建的長安街西延線之隔，兩區的再利用目標和回報方式有著巨大的差異；同樣建立于“一五”期間的北京一機床廠、無線電廠以及沈陽二機床廠，2006年時北京一機床廠所在區域已經再開發成為CBD的一部分，無線電廠所在區域在同年開始舉辦創意文化節，沈陽的二機床廠則剛剛開始全面拆除工作，而同屬156項重點工程中的不少能源和冶金項目，至今還沒有找準再利用的好方向。

因此，在城市老舊產業用地的再利用問題上，不能簡單套用以前新城新區快速發展擴張的經驗，要盡量多地考慮一事一議的方式，根據城市發展階段、市場環境以及產業用地所在的區位，綜合考慮決定再利用方案。有條件的情況下，還應考慮在地的歷史文化要素的再現或者傳承。對于市場條件、政策環境不成熟的項目，不妨做好水磨功夫，以十年甚至更長的時間維度來考慮和分析問題。

隨著時間的推移，老舊產業用地的價值正在逐步升級和清晰。2017年和2018年，工業和信息化部分別公布了第一批11個、第二批42個國家工業遺產名單，第三批49處擬公示名單目前也已公示。相信未來隨著政府重視和政策上的傾斜，隨著社會經濟的發展、文化意識水平的提高、以人為本追求高質量發展的需求的提升，還將會創造出新的方式供大家觀察與研究。