高校政府采購供應商的全過程管理

吳 冠 儀

(上海交通大學 招投標與政府采購辦公室，上海 200240)

0 引 言

2003年末國內高校啟動了政府采購程序[1]，采購活動離不開供應商[2]，有效的供應商管理是提高采購質效和管理效益的重要基礎。隨著高校年新增資金額度的不斷提高，供應商管理成為高校政府采購部門內涵建設的重點。目前高校選擇供應商大都圍繞“價格、資質、服務”這3個要素進行展開，其中價格往往放在首要地位[3]。然而這種以價低中標為導向的采購模式，越來越受到用戶單位的質疑，質次價廉的中標標的嚴重影響了教學和科研，降低了師生對采購工作的信任度。其主要原因在于對供應商的全過程管理不完善，如沒有設定合理的“門檻”，良莠不齊的供應商都有資格參與高校的招標采購，個別不法供應商以次充好、謀求低價中標。因此，科學設定門檻,從源頭加強對供應商的管理、通過績效考核引導供應商誠信合作，建立良性可續的供應商數據庫，將是高校招標采購部門亟待開展的工作。

1 高校政府采購供應商管理的特點

高校教學、科研和社會服務的多元協調發展，使得政府采購具有其特殊性，由此決定了供應商管理具有以下兩個特點。

1.1 供應商數量多、結構復雜

某高校截至2017年底共有1 550家供應商入庫，其中服務類供應商數量最少，占8%；貨物類供應商占15%；工程類供應商占22%；設備類供應商超過一半，占比55%。

該校2017年度完成的全部招標項目、中標金額與供應商入庫信息分析見圖1。從相對比較分析，可以得出兩個事實：① 從采購項目數量上看，設備類、工程類采購項目多，與入庫供應商數量呈正相關，從采購金額上看，呈現負相關，而服務類和貨物類采購項目和金額兩方面均呈現負相關。② 設備類項目數量最多，金額較大，入庫供應商數量也最多；工程類項目數量較多，總金額大，其供應商也較多；服務類和貨物類項目項目少、中標金額小，入庫的供應商數量少，尤其是服務類供應商。

圖1 2017年度完成招標項目統計表

從供應商絕對數量上看，服務類供應商數量最少也有124家，采購部門每年要對超過1 000家的供應商進行審核和維護，加之新入庫供應商不斷增加，供應商管理工作量巨大，效果不盡如人意，探索供應商的全過程管理勢在必行。

1.2 長期合作是高校供應商管理的要求

與企業不同，高校采購目的并非盈利，而是服務于教學和科研。采購項目與專業發展、學科建設、人才培養密切相關，成為重要的硬件支撐。滿足教學和科研需求，做到師生滿意是衡量采購工作質量的標準，是采購管理部門工作的重點。高校特點決定了供應商長期服務有利于硬件改進、更新，高校政府采購的供應商所提供服務的長期性尤為重要，而非“一錘子買賣”。

2 高校政府采購供應商管理存在的問題分析

目前，我國大多數高校按照《中華人民共和國政府采購法》和《中華人民共和國招標投標法》的相關規定，建立了較為完善的采購體制和內控機制。由于招標采購在高校實行時間短，高校往往把政府采購的重心放在采購環節或是內控環節上，忽視了對供應商的全過程管理，具體表現在沒有制定審核供應商的入庫標準、對供應商科學管理不夠、未形成完善的監督考核機制[4]、缺乏專業供應商管理人才[5-6]，導致供應商的管理成了采購管理風險防控的難點和簿弱環節。

2.1 入庫標準不全面導致入庫供應商質量不佳

供應商的選擇關系到采購活動的質量和效益，是成功采購的基礎和前提。目前，大部分高校對供應商的入庫標準僅僅是提供“三證合一”的證件即可，而對資信證明、犯罪記錄、受相關部門處罰等違規條款未作審查，導致大部門企業“只要注冊，就能通過”。部分高校雖然建立了供應商的選擇標準，如需提供工商網站的截圖，但仍缺乏全面的準入門檻和專業的入庫標準。因此高校供應商庫表面上數量多、可選擇面廣，實則魚龍混雜、整體質量不佳。

2.2 供應商庫信息不齊全，影響全程管理質量

高校接觸的供應商種類繁多、實力不一，招標采購部門的管理人員對供應商信息了解渠道有限，主要來源于日常工作和以往采購經驗，僅依靠感性認識，無法獲得較全面的供應商信息。在實際工作中，個別供應商隱瞞企業的真實狀況，用虛假的資質文件來應標，卻在合同履約時私自通過更換品牌型號來降低投標文件的技術要求和參數指標，以期獲取高額利潤。對供應商信息變動掌握不夠全面，使得供應商庫信息不齊全，部分供應商利用管理漏洞“以假亂真”“以次充好”，嚴重損害了采購人和優質供應商的合法權益，影響供應商全程管理質量。

2.3 大數據管理薄弱，入庫供應商信息接收不暢

政府采購因限額以下設備無法在財政部門指定媒體上發布公告，加之對供應商的大數據管理薄弱，供應商數據庫信息更新不及時，無法將采購信息及時傳達給庫中供應商。采購信息一般發布在學校網站上，大多數潛在投標人不習慣每天上各高校網站尤其是各院系的網站一一查看相關采購招標信息，導致發出的采購招標信息不能及時傳達給相關供應商，信息的公開度大打折扣。開標時不足3家投標人的情況時有出現，影響采購質量。

2.4 考評體系不健全，不利于激發優質供應商的主觀能動性

受高校政府采購部門的管理水平和管理重點所限，大部分高校只注重對資金的使用效益和時效進行考核，忽略從全過程對供應商考核的把握。部分高校雖然建立了一定的考核機制，但考核不全面，僅僅對資質、質保期、供貨能力和付款方式等方面進行約束，缺乏對產品性能、穩定性、先進性、安裝培訓與技術支持、設備維護維修能力等深層次的考核[7]。難以做出優質供應商的評判，無法設立“黑名單”和“白名單”，甚至使劣質供應商入庫如同進入“保險箱”，不利于激發優質供應商的主觀能動性。

3 高校引入預選供應商的必要性

預選供應商制度是指在實施具體項目采購時，從通過公開招標或公開征集等方式進入供應商庫，按照規定的方法確定成交供應商和成交金額的一種采購組織形式。該制度最早是在2009年由深圳市政府采購中心率先推出[8]，2012年石家莊市人民政府辦公廳開始推行《石家莊市預選采購管理辦法》[9]，2018年有學者研究大數據在軍隊采購供應商管理中的應用[10]。由于高校在政府采購領域起步較晚，鮮有高校施行該機制，目前尚未有成熟的經驗。根據高校特點，引入預選供應商機制，是從源頭提高采購質量的關鍵。

3.1 優中選優，提高采購質量

通過預選機制設定供應商準入門檻，將一些以往存在弄虛作假和非法分包行為或出過安全事故仍在處罰期等情況的不良供應商排除在預選供應商庫之外；將信譽、資質好、實力強的供應商納入預選供應商庫，加強采購工作的針對性，提高工作質效。通過對入選供應商在一定金額標準內的采購項目在預選供應商庫范圍內嘗試隨機抽簽、網上競價等不同的采購方式，提升供應商因誠信而獲益的成就感，激勵其提供質優價廉的產品，提高采購質量。

3.2 節約資源，降低采購成本

供應商入庫后，高校政府采購部門可根據具體的項目情況，采取隨機抽簽、網上競價等方式確定項目中標人，靈活快捷。通過前期預選，采用簡易定標程序，供應商不必就每個項目單獨制作標書，減少了重復勞動。采購部門也不必再就每個項目單獨組織評審，減輕了工作壓力，節約了專家評審費用，降低了采購成本，提高了資金的使用效益。

3.3 操作便捷，提高采購效率

高校可對公開招標限額以下的采購項目因地制宜確定選取方式，即在非公開招標預選采購活動中：20萬元以下項目采用隨機抽取法，方便快捷；20～60萬元項目采用簡單比價法，因競爭激烈，性價比高的價低者中標；60～200萬元項目采用綜合評定法，注重價低合理，給采購單位充分的選擇權，利于從入庫供應商中確定中標者；如遇到緊急搶修類工程項目則有的放矢從供應商庫中直接確定，能夠兼顧靈活、及時、質量。高校使用預選供應商庫將大大提升工作效率，一般公開招標采購需要30天，建庫后實施僅需7天，縮短了采購周期。如某高校工程改造項目，時間要求緊迫且地處偏遠。該校根據項目特點，采用預選采購中的“綜合評定法”，項目啟動便立刻從供應商庫中隨機抽取5家企業，其中4家建筑工程施工總承包一級資質、1家建筑工程施工總承包二級資質。從發出響應通知到組織開標評標僅用了7天時間，招標結果達到預期效果,采購效率得到了師生的肯定。

4 高校供應商的全過程管理

供應商管理是一項系統性、長期性的工作, 有賴于招標采購部門全體管理者的共同努力。完善供應商的全過程質量管理[11]，做好對入庫供應商資格審查的前期管理、入庫后分級管理、中標后追蹤管理等涉及的相關工作，是高校政府采購質量全程透明、可溯源的保證。

4.1 預選供應商的事前管理

4.1.1 以項目需求為引導，確定供應商預選庫

高校采購部門對預選庫做好頂層設計，是大數據時代供應商庫建設的基礎。自下而上的調研和自上而下的采購戰略密不可分。根據校內用戶需求結合學校發展的采購戰略，選準預選項目，確定預選庫，齊頭并進、重點有序、逐步完善進行建設。如高校每年受理不同院系提交的家具采購項目累計可達上百萬元，甚至上千萬元，“分散采購、各自為政”的采購方式不僅浪費資源、效率低下、影響師生的科研教學安排，采購部門的經辦人員也分身乏術。因此，應建立和完善供應商預選庫，發揮家具類預選供應商庫的作用。同時對服務要求較集中、采購頻繁、供應商眾多、評審任務重的工程設計、工程監理、家具、游學、會務、審計服務、物業服務等項目進行預選庫建設，成熟一批、推出一批，建設中注意各庫的兼容性。

4.1.2 通用標準與特殊要求相結合，進行資格審查

高校政府采購入庫供應商應具備下列條件:① 具有獨立承擔民事責任能力；② 具有良好的商業信譽和健全的財務會計制度；③ 具有履行合同所必需的專業技術能力；④ 有依法繳納稅收和社保資金的良好記錄,參加政府采購活動前3年內，在經營活動中沒有重大違法記錄及法律、行政法規規定的其他條件。此外，采購人可以根據采購項目的特殊要求,規定入庫供應商的特定條件。具體操作中要考慮采購項目不同，審查重點不同。對服務類預選供應商應從實力、收取費用標準和其他服務承諾等進行把關；對貨物類預選供應商的確定，無論從招標文件的制訂還是綜合評標辦法，都應以標書中闡明的價格和質量為主。遴選結束后，要明確供應商及相應貨物品牌，避免不確定性帶來的漏洞[12]。

4.2 入庫供應商的管理

4.2.1 實行分級、動態管理

高校供應商種類、數量繁多，服務于科研、教學的能力參差不齊。“分門別類”管理可提高管理效益和采購質量[13]。與高校合作的供應商大致分為4類:① 新開發的，用戶和采購部門均了解不深的供應商；② 有長期合作關系、信譽較好的戰略供應商；③ 綜合實力一般、是否繼續合作有待考察的供應商；④ 即將被淘汰且無繼續合作可能性的供應商。對上述供應商進行分類管理、針對溝通。對新開發的供應商，管理重在規范、引導；對戰略供應商管理的重點在于以提高雙贏質量，保持長期良好的合作關系；對一般供應商管理重在指出改進的方向，以提供高質量服務保持合作關系；對將被淘汰的供應商，進行黃牌警示。此外，定期考核、及時反饋考核結果，根據考核結果，重新確定戰略供應商、取消不合格供應商投標資格。通過動態管理、優進劣汰確保供應商質量。

4.2.2 完善信用檔案，建立“入庫身份證”

通過加強宣傳、主動邀請、專家介紹、用戶推薦等方式充實預選供應商庫，解決供應商庫優質資源不足問題，確保供應商庫高水平運行。建立盡可能詳細的供應商大數據信用檔案,及時更新供應商庫信息、定期對相關信息進行分析和評估，對合格的供應商進行歸類、歸檔, 公布合格供應商名單并頒發“入庫身份證”。“入庫身份證”上主要記錄其參加高校采購活動中是否存在誠信問題、是否及時簽訂合同并認真履行合同條款、是否提供良好的售后服務等。入庫供應商的誠信監管結果直接與未來的評標工作掛鉤,誠信好的供應商在同等條件下享有優先權，失信的供應商則在評標打分時給予適當減分，情節嚴重的直接取消其評選資格，避免低質量供應商進入高校市場。

4.3 入庫供應商的考評管理

4.3.1 完善考核評價體系

高校特點決定了政府采購供應商提供服務長期的重要性。建立和完善全面的評價體系，考核供應商的綜合實力，是指導供應商抽取和使用基礎而又關鍵性的工作，是提高供應商整體質量不可或缺的環節。考核指標的科學合理、可操作性和引導性至關重要。指標體系應涵蓋高校采購和用戶使用的全過程，依此過程確定考核評價要素、考核內容和考核標準，根據重要性原則對各要素賦予不同的權重[14-15]，形成具有符合高校特色的考核評價指標體系。考核方式可采取現場檢查、項目抽查、采購單位評價等方式對供應商工作打分，對供應商提供的產品質量、價格水平、履約情況、服務質量等方面進行考核評價。根據考核結果，定期對供應商做出評價，提出整改建議，收集供應商反饋信息，完善考核辦法。

4.3.2 加大供應商信息公開力度

強化供應商信息公開力度，將預選供應商報名資料、項目履約抽檢報告等相關信息上網公示，接受群眾及利益相關方的監督舉報，并及時反饋監督舉報處理結果。通過信息公開加大監管力度，提高招標采購活動的公開性和透明度，創造預選供應商隨時可查、全程留痕可追溯的條件，減少和遏制各種不正當競爭行為，有效避免人情干擾、人為操縱，通過營造公開、公平、公正的招標環境，樹立誠信之風，實現綠色、生態采購。

4.3.3 提高供應商不誠信成本

高校招投標與政府采購部門根據采購項目執行情況和管理需要建立獎懲機制，建立“黑名單”。在項目服務期滿公布對中標供應商綜合考核評價結果，確定獎勵或淘汰的比例，獲得獎勵的供應商可以直接入選下一輪或者予以綜合評分的加分；淘汰不合格供應商，取消參與下一輪的入選；對進入“黑名單的”供應商，2年內取消申請加入預選資格。

5 結 語

隨著高校“雙一流”的建設和發展，采購投入資金量的不斷加大，從源頭抓起，拒絕不法供應商，選擇與優秀誠信供應商合作，提高采購質量和資金使用效益，將成為高校政府采購同仁的共識。對高校政府采購供應商的管理還有很多深入細致的工作需要高校的同仁攜手前行，相信通過共同努力，高校政府采購供應商從預選、管理、考核評價、反饋等全過程管理，在不斷的實踐和探索中逐步趨近科學、規范、高效，從采購源頭夯實政府采購部門對學校發展的保駕護航基礎。