新形勢下高校政府采購走向分析與探索

王曉華

(北京工商大學(xué) 國有資產(chǎn)管理處，北京 100048)

0 引 言

2016年，國務(wù)院、中辦、財(cái)政部等部門陸續(xù)出臺有關(guān)在高等教育領(lǐng)域推行“放管服”政策的文件，主要涉及在經(jīng)費(fèi)使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設(shè)備采購、學(xué)科專業(yè)設(shè)置等方面高校能夠自主管理的事項(xiàng)，都要擴(kuò)大其自主管理權(quán)限。其中專門就“完善中央高校科研儀器設(shè)備采購管理”作了“改進(jìn)中央高校、科研院所政府采購管理”及“優(yōu)化進(jìn)口儀器設(shè)備采購服務(wù)”的具體要求。隨后，高校按照政策要求，紛紛結(jié)合各校實(shí)際情況對政府采購政策、采購機(jī)構(gòu)設(shè)置、采購方式豐富、采購權(quán)限下放等進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整，并在政府采購領(lǐng)域進(jìn)行了卓有成效的實(shí)踐與探索，在這個過程中，既暴露出一些問題，又積累了相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，為我國政府采購政策的完善以及高校的具體實(shí)踐走向提供了參考依據(jù)。

1 高校政府采購面臨的新形勢

1.1 我國政府采購國際化發(fā)展的需要

2001年11月，中國加入世界貿(mào)易組織(WTO)后，成為政府采購協(xié)定(以下簡稱GPA)觀察員。2007年12月，中國簽署了加入GPA申請書，并向WTO提交了我國第1份政府采購市場開放清單(以下簡稱出價清單)。2014年12月，我國提交加入GPA的第6份出價清單中，首次將高校、醫(yī)院和國有企業(yè)列入其中[2]。

GPA主要是保證“非歧視透明”原則和“性價比”原則的實(shí)現(xiàn)。而目前我國政府采購政策功能的定位還僅僅是節(jié)支和促進(jìn)廉政建設(shè)[3]，實(shí)施政府采購活動20年來，我國均通過公開招標(biāo)方式來實(shí)現(xiàn)政府采購政策的定位，在多年實(shí)踐中出現(xiàn)較多問題：如周期長導(dǎo)致采購效率低下，信息不對稱導(dǎo)致投標(biāo)文件誠信度欠缺等，使得公開招標(biāo)在現(xiàn)實(shí)操作中不能很好地體現(xiàn)GPA的兩個原則。歐美等國家歷經(jīng)200多年政府采購歷程，近些年來都在推行政府采購電子化，并從以公開招標(biāo)為主向以談判為主轉(zhuǎn)變[4]。

1.2 我國政府采購政策完善的需要

(1)政府采購限額及采購方式的變化。為了能夠與GPA接軌，自2014年以來，我國先后出臺若干政府采購政策改革方面的制度規(guī)定，尤其在政府采購方式的多樣化，如大幅度調(diào)整公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)、鼓勵非招標(biāo)采購方式的運(yùn)用、推出競爭性磋商方式(詳見表1)等做出了非常明確的指引和要求。這些政策給予了高校在限額以下自主選擇采購方式的權(quán)限，有效地解決了公開招標(biāo)一家獨(dú)大的現(xiàn)象，推動了采購方式的綜合靈活運(yùn)用。

表1 政府采購限額及采購方式

(2)“放管服”政策的出臺。2016年4月15日，李克強(qiáng)總理在北京召開的高等教育改革創(chuàng)新座談會上提出：要加快推進(jìn)高等教育領(lǐng)域“放管服”改革，結(jié)合高校特點(diǎn)，簡除煩苛，給予學(xué)校更大的辦學(xué)自主權(quán)。隨后，財(cái)政部就中央高校科研儀器設(shè)備采購管理從五個方面內(nèi)容[5]進(jìn)行了具體闡述，詳見表2。

表2 政府采購“放管服”政策規(guī)定

2 新形勢下高校政府采購實(shí)踐中存在的問題

2.1 高校對加入GPA認(rèn)識的欠缺

高校政府采購工作一直都是在政府采購法律法規(guī)及相關(guān)政策的指導(dǎo)下開展的，關(guān)注的是政策對政府采購工作的具體指導(dǎo)和實(shí)踐，很少會從政策制定的背景等進(jìn)行深層次思考和研究。很多高校政府采購從業(yè)人員對于GPA是什么都不知曉，更不知道加入GPA對中國乃至高校政府采購所產(chǎn)生的意義，如有助于我們應(yīng)對當(dāng)前的中美貿(mào)易戰(zhàn)等。由此凸現(xiàn)出高校在政府采購工作認(rèn)識上的不足，因此對新形勢下政策的規(guī)定和要求理解不到位。

2.2 高校對政府采購“放管服”政策的不同實(shí)踐

(1)高校對“放管服”權(quán)限實(shí)踐操作的探索。放什么、管什么、服務(wù)什么，彼此之間的關(guān)系如何，在高校政府采購的具體操作中如何體現(xiàn)，都是需要迫切研究和探討的現(xiàn)實(shí)問題。目前，高校對政府采購“放管服”政策的理解主要體現(xiàn)在兩個方面：① 按下放的權(quán)限，寓管理于服務(wù)之中(見圖1)。② 層層傳遞，由一線直接實(shí)施(見圖2)。

圖1 權(quán)限下放流程

圖2 二級單位直接實(shí)施

圖1是高校承接上級政策部門下放的權(quán)限，因地制宜制定本單位政策，強(qiáng)化業(yè)務(wù)屬性，為科研人員提供專業(yè)的采購服務(wù)，讓科研人員專注科研，充分體現(xiàn)了專業(yè)的人做專業(yè)的事[6]的總原則。使得高校科研人員從繁瑣的程序、手續(xù)中解脫出來，在程序上做減法，在服務(wù)上做加法，為科研人員提供專業(yè)的采購政策與業(yè)務(wù)流程，幫助他們高效率地采購到符合科學(xué)研究需求的設(shè)備。

圖2是高校承接上級政策部門下放的權(quán)限后，在制定本單位政策時，將采購業(yè)務(wù)與責(zé)任轉(zhuǎn)嫁下放給科研人員或各二級單位，由科研人員或二級單位人員直接進(jìn)行采購。其優(yōu)勢有利于科研人員采購到符合自己所需的儀器設(shè)備，不足是科研人員直接實(shí)施采購不利于采購的監(jiān)督與管理，也較大程度的分散了科研精力，不能體現(xiàn)專業(yè)人做專業(yè)事的總原則。各二級單位組織各項(xiàng)采購業(yè)務(wù)，使得采購職責(zé)內(nèi)化為所有二級單位的日常性工作，學(xué)校責(zé)任與壓力得到釋放與減輕，但各單位在落實(shí)政策尺度上、把握的標(biāo)準(zhǔn)上卻不一而同，存在較為明顯的廉政風(fēng)險隱患[7]。“放”體現(xiàn)得十分充分，“管”不接地氣，形同虛設(shè)，“服”沒有得到體現(xiàn)。

(2)高校對適用“放管服”政策范圍的界定。上述“放管服”采購政策的出臺，還只是涉及到科研儀器設(shè)備采購管理的變化，其他方面的采購管理仍將在一段時間內(nèi)保留現(xiàn)有采購管理要求。但如何界定科研儀器設(shè)備也成為高校在實(shí)踐操作中具有爭議的主要內(nèi)容。目前，主要有三種界定方式：① 以采購內(nèi)容的資金來源進(jìn)行界定，即凡使用科研項(xiàng)目資金采購的儀器設(shè)備即適用“放管服”政策；② 以實(shí)際使用方向進(jìn)行界定，即凡用于科學(xué)研究的儀器設(shè)備即適用“放管服”政策；③ 籠統(tǒng)界定，只要是用于教學(xué)科研的儀器設(shè)備即適用 “放管服”政策。

由于高校各自實(shí)際情況不一，對政策的理解也不一樣，導(dǎo)致在政府采購中執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和尺度也不一致。

3 新形勢下高校政府采購走向發(fā)展分析

近年來，隨著我國高等教育事業(yè)的迅猛發(fā)展，高校科研項(xiàng)目極速增加，據(jù)教育部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明：教育部直屬高校和事業(yè)單位政府采購預(yù)算規(guī)模由2003年的53.4億元，發(fā)展到2013年的294.64億元，采購金額呈直線上升趨勢。由此可見，高校政府采購承擔(dān)著越來越重的采購責(zé)任，同時因高校在2014年底被列入我國加入GPA出價清單，雖然距離加入GPA還尚待時日，但高校政府采購所面臨的形勢已刻不容緩，急需轉(zhuǎn)變思路，完善內(nèi)控，規(guī)范管理，形成相對標(biāo)準(zhǔn)化的采購體系，以應(yīng)對來自國際市場的挑戰(zhàn)。

3.1 政府采購法定政策體系日趨完善

2003年1月1日，《中華人民共和國政府采購法》開始實(shí)施，依據(jù)該法總則所述：采購主體系“各級國家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織”，高校屬于事業(yè)單位，是法定的政府采購主體；采購資金來源系“使用財(cái)政性資金”，高校的資金主要來源于政府財(cái)政撥款，并用于各類物資的采購。基于這兩點(diǎn)，高校開展采購行為必須遵循《中華人民共和國政府采購法》。

同年8月，教育部頒發(fā)了《教育部政府采購管理暫行辦法》，高校各類貨物及服務(wù)采購逐步納入到規(guī)范的政府采購體系中。隨著我國政府采購法律法規(guī)體系的不斷補(bǔ)充與完善，《中華人民共和國政府采購法實(shí)施條例》等一系列條規(guī)辦法相繼出臺，對《政府采購法》做了比較全面的細(xì)化和完善，這些都是高校開展政府采購工作的基本規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)要求，更需要相關(guān)政府部門采取多種形式對高校采購人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)政策及其制定背景方面的解讀與釋疑。

3.2 “讓專業(yè)的人員做專業(yè)的事情”

(1)成立專門的招標(biāo)采購機(jī)構(gòu)。目前，已經(jīng)有不少高校成立了獨(dú)立的招標(biāo)采購部門，專職負(fù)責(zé)全面的招標(biāo)采購管理工作，這將是未來高校政府采購發(fā)展的趨勢，因?yàn)樗欣谡_解讀和貫徹執(zhí)行國家政府采購相關(guān)法律法規(guī)和方針政策，制定學(xué)校相關(guān)管理辦法，避免政出多門情況發(fā)生；有利于規(guī)范學(xué)校采購行為，設(shè)置專業(yè)規(guī)范的采購標(biāo)準(zhǔn)和程序；有利于“分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)”的實(shí)現(xiàn)，建立分工合理、相互協(xié)調(diào)配合、彼此制約的政府采購管理運(yùn)行機(jī)制，提升采購效率，實(shí)現(xiàn)更好采購效果。

(2)建立專業(yè)的采購從業(yè)隊(duì)伍。采購政策的理解執(zhí)行、采購預(yù)算的調(diào)研論證、采購程序執(zhí)行的規(guī)范有序、采購合同的簽訂保存、采購質(zhì)疑問題的解決、采購結(jié)果的履約驗(yàn)收、采購績效的考核評估等，都需要專業(yè)的采購從業(yè)人員開展系統(tǒng)性地工作，因此需要定期對采購人員進(jìn)行政策法規(guī)培訓(xùn)、業(yè)務(wù)操作指導(dǎo)、流程規(guī)范檢查、保密履職規(guī)定、廉潔從業(yè)教育等方面的專業(yè)引導(dǎo)，促成其良好采購專業(yè)知識及職業(yè)道德[8]的養(yǎng)成。

3.3 政府采購方式的綜合靈活應(yīng)用

高校科研所采購的儀器設(shè)備專業(yè)化程度高，具有技術(shù)復(fù)雜、專業(yè)性強(qiáng)、前瞻性要求高等特點(diǎn)[9]，但由于科研人員條件所限，調(diào)研論證指標(biāo)時信息不對稱，且從財(cái)政管理部門專家?guī)熘须S機(jī)抽取的評標(biāo)專家，對很多高精尖儀器設(shè)備并不熟知[10]，單純按公開招標(biāo)的方式來評標(biāo)，經(jīng)常出現(xiàn)中標(biāo)設(shè)備不能滿足科學(xué)研究的需求。“放管服”政策的出臺，打破了長期以來高校采購部門為規(guī)避責(zé)任而簡單采取委托采購代理機(jī)構(gòu)公開招標(biāo)的一貫做法，能夠因事從權(quán)地綜合運(yùn)用各種采購方式。實(shí)踐證明，談判比公開招標(biāo)更具有競爭性，使政府采購方式更加合理多樣化[11]，能夠更好地實(shí)現(xiàn)GPA的兩個原則，就在于這種方式能夠真正站在教學(xué)科研需要的立場上開展采購工作，不僅能夠大大提升采購效率，還能滿足老師開展科學(xué)研究的要求。根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要采用適合高校特點(diǎn)的采購方式已經(jīng)成為未來發(fā)展趨勢。

3.4 廣泛應(yīng)用電子遠(yuǎn)程評標(biāo)及網(wǎng)上競價采購

GPA的非歧視透明原則要求政府采購信息公開透明，政府采購的信息化則要求形成全面的平臺化管理，凡是能通過網(wǎng)上采購和競價的貨物都應(yīng)實(shí)現(xiàn)網(wǎng)上操作，并逐步發(fā)展到網(wǎng)上評標(biāo)[12]。當(dāng)然平臺的建設(shè)不僅僅涉及采購過程的規(guī)范操作，還應(yīng)包括采購預(yù)算的調(diào)研與論證和采購結(jié)果內(nèi)容的公示，以及到貨驗(yàn)收的履約規(guī)范，更是充分利用互聯(lián)網(wǎng)平臺和大數(shù)據(jù)優(yōu)勢，建立國內(nèi)外供應(yīng)商庫、高精尖儀器設(shè)備庫、評審專家信息庫等，盡可能保證信息對稱，為政府采購全程保駕護(hù)航，從而實(shí)現(xiàn)政府采購的公開、透明、可追溯[13]。

3.5 健全高校政府采購內(nèi)部管理控制體系

(1)高校政府采購內(nèi)控體系的全覆蓋。長期以來，高校政府采購工作被列為廉政風(fēng)險防范的重要領(lǐng)域，無論是審計(jì)部門還是監(jiān)察部門，都是將視角放在采購過程的規(guī)范與否上，而忽略了具有主導(dǎo)意義的事前調(diào)研論證的充分合理性與具有決定意義的事后到貨驗(yàn)收的履約合法性。2016年11月,財(cái)政部發(fā)文將高校對政府采購關(guān)注的視角由事中程序引向了事前論證和事后結(jié)果導(dǎo)向的全面覆蓋，形成了相對完善的高校政府采購內(nèi)部管理制度[14]。

(2)完善高校政府采購責(zé)任體系與監(jiān)督體系[15]。對高校科研儀器設(shè)備采購管理放權(quán)的前提，必須要加強(qiáng)相關(guān)責(zé)任體系和監(jiān)督管理體系的建設(shè)，做好全面風(fēng)險防控工作，確保“權(quán)責(zé)明晰、分級授權(quán)、權(quán)責(zé)對等、有責(zé)必究”，特別是由于當(dāng)前高校對政策的不同理解，其責(zé)任體系結(jié)構(gòu)與具體實(shí)踐操作不盡相同，因此更需要做好內(nèi)部控制制度的建設(shè)，確保相關(guān)業(yè)務(wù)流程有法可依，有據(jù)可依，同時還要利用信息技術(shù)逐步形成“依法合規(guī)、運(yùn)轉(zhuǎn)高效、風(fēng)險可控、問責(zé)嚴(yán)格”的政府采購內(nèi)部運(yùn)轉(zhuǎn)和監(jiān)管體系，有效保證約束機(jī)制健全、權(quán)力運(yùn)行規(guī)范、風(fēng)險控制有力、監(jiān)督問責(zé)到位的實(shí)現(xiàn)。

4 結(jié) 語

“放管服”政策的出臺，是對深化高校政府采購改革的明確信號，相信通過不斷的實(shí)踐與探索，高校的政府采購改革將不斷深入發(fā)展，最終能夠滿足中國加入GPA出價清單的需要，實(shí)現(xiàn)“非歧視透明”和“性價比”兩個原則，確保中國高校在國際政府采購市場開放中掌握主動權(quán)。

注：GPA(Government procurement Agreement)是WTO的一項(xiàng)多邊協(xié)議，加入GPA涉及市場開放范圍和國內(nèi)法律調(diào)整兩個方面。