淺析我國金融非訴訟糾紛調解的實踐經驗與完善路徑

(上海對外經貿大學 上海 201620)

一、引論

金融非訴糾紛解決機制(Alternative Dispute Resolution，ADR)，也被譯為替代性爭議解決方式。衡量一國金融市場是否完善和成熟的重要標志之一就是金融非訴糾紛解決機制是否高效和公正。金融非訴糾紛解決機制的建立既是建立多元化糾紛解決機制在金融領域的延伸，也是防范和化解金融風險的重要部分。完善的金融市場不僅需要符合發展需要的貨幣政策、健全的金融監管體制，也應該注重金融糾紛的化解，守住防范金融風險的最后防線。

調解作為非訴糾紛解決機制的典型方式，在中國擁有深厚的制度文化土壤。按照與訴訟的關系，可以分為訴訟與非訴訟調解。而非訴訟調解按照調解主體的不同，可以分為人民調解、行政調解、仲裁調解、行業協會調解、第三方中立調解。考慮到金融糾紛的專業性，金融領域的非訴糾紛解決機制更應當依靠行業調解和第三方調解。國外金融糾紛調解的經驗也表明行業協會或者第三方中心調解機構更符合發展需要。政府機構對金融ADR的探索實踐也體現了行業協會和第三方中立調解的重要性。《關于建立金融糾紛調解機制的若干意見(試行)》(銀協發〔2010〕48號)在2010年6月由中國銀行業協會頒布，在意見的指導下，金融糾紛調解中心紛紛設立。上海分別在2011年和2016年成立上海經貿商事調解中心和上海銀行業糾紛調解中心(以下簡稱上海銀調中心)。兩家調解中心均為第三方專業調解機構。因此，本文主要圍繞上述兩種調解機制的建設，并將從實證角度，重點以上海銀行業糾紛調解中心為例，通過與其他調解機構進行對比，結合非訴糾紛解決理論，嘗試提出我國金融非訴糾紛解決的完善路徑。

二、上海金融非訴糾紛解決機制存在的問題

(一)行業協會調解中立性存疑、機構眾多浪費制度資源

中立性是調解的基本要求，但是我國行業協會是否中立一直受到質疑。我國行業協會性質的異化，基于歷史和政策原因，其會承擔部分政府職能。這導致行業自身缺乏公信力，糾紛當事人很難相信行業協會能夠在糾紛調解中堅持中立，排除其他干擾。

有學者指出，行業協會的介入并不能避免金融消費糾紛中當事人雙方由于經濟實力、知識背景懸殊造成的公平性問題。行業協會調解的支持者則認為行業調解適用于金融糾紛中高度專業化，難以適用現有實體法規則的糾紛，例如，金融糾紛衍生品交易糾紛、信托法糾紛等。該類糾紛則可以發揮金融行業從業者熟悉金融產品及工具，具備豐富金融專業知識的優勢。但悖論在于，該類糾紛只占金融糾紛的極少數，融資租賃糾紛、證券期貨類糾紛、保險類糾紛合計只占2017年上海全市法院金融商事審判案件總數的5%。那么大力推行各個行業的行業協會調解機制是否有必要則存疑。并且目前行業協會眾多，行業協會及其調解組織架構和程序安排尚不健全，在金融分業經營的現狀下，金融產品創新使金融糾紛難以清晰分類，導致糾紛當事人無所適從，不能準確將糾紛引導至相應行業協會調解中心，最終訴諸訴訟途徑。

(二)司法確認非訴糾紛調解協議的理論欠缺

我國司法目前對于調解協議的確認僅限于人民調解協議，換句話說，法律法規目前并未授權司法機關可以對第三方調解機構調解形成的第三方調解協議進行司法確認。但由于司法的發展，這一空白被逐漸消除，最高人民法院在 2009年頒布了《最高人民法院關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》(法發〔2009〕45號)對此予以規定。最高人民法院、中國保險監督管理委員會在2012年聯合發布的《關于在全國部分地區開展建立保險糾紛訴訟與調解對接機制試點工作的通知》(法〔2012〕307號)，其中就明確規定了當事人可以申請法院對保險糾紛調解協議進行司法確認。同年，最高人民法院發布的《關于擴大訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制改革試點總體方案》中，第11條規定，當事人可以用根據《中華人民共和國人民調解法》第33條，經行政機關、商事調解組織、行業調解組織或者其他具有調解職能的組織調解達成的協議，若要確認其司法效力，可直接參照《中華人民共和國人民調解法》第33條向人民法院提出確認。但上述關于司法確認非訴調解協議的規范性文件效力層級較低，不屬于司法解釋。

從理論上，我國的司法調解包括訴中調解和訴前調解，以及對于非訴調解協議的司法確認本質上是司法審判權介入當事人權力處分行為。國外實踐中，對于司法調解制度，大致使用的是司法附設替代性糾紛解決機制。在英美法系的國家中，盡管法院有附設和解以及調解等制度，但其具體的實施都是由獨立的第三方來完成的。在日本，起到調解和解作用的中介機構為法院的調停委員會，更值得注意的是，由于日本的審調分離制度，進行審判的法官與進行調解調停的法官是完全分離的，并且過程由特殊的程序法進行調整。相較于我國的調解與審理相混合的機制，日本的非訴調解司法確認可能會產生進行強制調解、以調代審等違背當事人雙方調解意愿的情形。

三、完善金融非訴糾紛解決的路徑

(一)整合優化現有行業調解和第三方調解機構

非訴調解機制的建設不應當盲目借鑒域外經驗，設立眾多的新的調解機構或是投訴處理機構，而應當結合我國目前金融糾紛的特點與類型分布，針對性配置相應調解機構資源，提高調解制度的效率與利用率。

一方面，應當對行業協會調解中心進行整合。行業協會調解所適合的具有高度專業化的復雜金融案件只占金融糾紛的極少數，所以筆者建議增加行業協會調解機構的專業性，吸引更多熟悉行業慣例，具有豐富行業專業背景知識的非法律專業人士參與調解。

另一方面，完善現有的保險業、銀行業糾紛和證券糾紛調解機制。金融消費者對于銀行業金融糾紛調解與仲裁的需求都快速增長。應當大力發展第三方調解，針對金融商事審判中大量的銀行卡糾紛和金融借款、理財合同糾紛，建立從投訴機構、法院向上海銀調中心引導調解的相應機制，充分發揮上海銀調中心經濟性和公正性的優勢。

(二)利用仲裁裁決強化調解協議效力

前文已經提到仲裁的優劣勢，仲裁的程序較調解來說更為煩瑣，費用相對也更高。但仲裁出具的裁定書、決定書、調解書均具有法律效力，可交付法院強制執行。把調解與仲裁結合起來，凸顯雙方的優勢，盡量規避劣勢，就能夠把糾紛更好、更便利、更高效地解決。這種全新的制度創新也使糾紛解決的路徑更加靈活。

1.調解為仲裁拓寬銀行業糾紛的案源

目前，選擇仲裁解決糾紛可能更多的是公司企業以及自然人，銀行更偏向于通過訴訟的方式進行糾紛的解決。而上海銀行業糾紛調解中心的案源就十分集中，更加具有針對性，仲裁調解相銜接的模式，可以使更多的案源能被輸送到仲裁的支流之中。

2.仲裁為調解增強司法執行力

調解的結果，在經過仲裁確認后，將大大提升司法執行力以及公信力。這就完美地規避了調解結果司法執行性弱的這一弱點。這樣結合的方式，也會有更多想要便捷解決糾紛的當事人選擇先調解后仲裁的方式進行糾紛解決。

3.調解協議與裁決對接的實現路徑

將金融糾紛調解協議與仲裁對接，即可以利用仲裁的一裁終局與裁決的強制執行力彌補調解協議執行力的不足，也順應國際化糾紛解決規則。通過在調解規則或者調解協議中增加相應仲裁條款，并且加強調解中心與仲裁委員會之間合作，便利當事人根據調解協議申請仲裁。