績效管理與政府會計改革

(廣西大學商學院 廣西 南寧 530004)

一、政府會計改革的歷史

(一)政府財務報告制度

基于績效管理的政府會計改革首先出現在西方國家。自20世紀70年代以來，一些國家的政府出現了嚴重的財政赤字、債務堆積和政府部門機構冗余的情況。往往在財政危機發生時，績效管理才會被人們所重視，這時候就需要進行政府會計改革了。

面對這種情況，新西蘭、法國、澳大利亞、加拿大、英國等國家的政府也發現了問題的嚴重性，開始重視政府會計的績效管理，為了提高效率和促進發展而進行了大刀闊斧的改革。這些國家先后推行了以績效為導向的政府會計改革，逐步建立了以績效管理為依據的政府會計制度。

從那以后，政府會計績效管理得到了蓬勃的發展。例如，新西蘭分別實施了《財務報告法案》和《財政責任法案》；英國建立了一個資源會計與預算系統(RAB)，要求各個部門都能夠提供比較詳盡的財政報告，因此可以全面地報告和分析政府運行中的資源耗費以及產出與績效；法國在2007—2017年，將1 173個政府績效指標刪減為765個。政府會計標準委員會(GASB)也期望國家財政可以以此為依據確定相應的經濟決策。這些規則和措施都要求政府機構的會計報告能夠充分、公正地反映其財務狀況和運行結果，這體現了各國政府越來越重視政府財務報告績效披露。

政府財務報告制度可以滿足政府績效管理的要求，反映了政府會計及報告改革的方向，允許更多的財務信息使用者(比如社會公眾)進行監督和檢查。許多國家進行政府會計改革也是對政府受托責任履行情況進行更好的反映。時至今日，在改善政府財務狀況、提高運營績效和透明度以及加強風險防范等方面，政府財務報告制度確實收獲了顯著的效果，對經濟的長遠健康發展也產生了比較深遠的影響。

(二)預算績效管理

隨著時代的發展和環境的變化，績效管理在不斷地深入推廣，2008年各個國家實行的政府會計權責發生制改革使預算會計運行環境發生了深刻的變化，為政府不斷修正與完善績效管理創造了良好的條件，即“財務會計、成本會計、預算會計互相支持、互相補充的政府會計模式”，以適應這種變化。

若不考慮發達國家的情況，而是放眼亞洲的發展中國家，21世紀以來，泰國(2001)、越南(2002)、老撾(2007)、菲律賓(2007)、巴基斯坦(2009)等發展中國家也先后推行了以績效為導向的預算改革。我們發現，除了亞洲國家外的其他發展中國家，目前有80%的非洲國家正在致力于引進績效管理，尤其是南非，它們政府的績效改革是比較成功的。南非財政部制訂了“服務供給的預算執行計劃”(SDBIP)，并出臺了《戰略規劃和年度績效計劃的框架》等一系列與績效管理相關的文件，為預算績效在地方政府中的執行實踐提供了指引和規范，這也成了南非改革成功的原因之一。在拉丁美洲，智利、阿根廷和墨西哥這些發展中國家，政府績效管理還是比較成功的，雖然它們的改革起步比較晚，會面對更多的困難與挑戰，且大多都是借鑒了西方發達國家的經驗，受發達國家的影響較大，但真正實施起來還應當好好考慮是否屬于本國的國情。

經濟合作與發展組織(OECD)最新調查表明，至少有30個國家已經采用了不同形式的績效預算，并且日益多元化。放眼全球，創建責任政府、效能政府、廉潔政府是大家的希望，符合廣大人民群眾的利益，而這反過來又促進了政府部門會計領域管理監督的革新。

二、我國政府會計改革的績效管理

(一)我國政府會計改革的現狀

2018年的9月，《中共中央國務院關于全面實施預算績效管理的意見》中，我國提出了“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，這是我們國家預算績效管理的新階段。政府會計能夠提供給政府績效管理一些比較重要的信息。然而，過去我國的政府會計還是提供關于績效管理投入和部門產出成本的信息，對于反映政府運行活動的結果還是有一些不足的，再加上傳統的現金制會計是只核算支出，不核算成本，這樣不符合預算績效管理的宗旨，達不到現在的要求。所以說我們為什么要重視預算績效管理，這是因為這對于推動我國政府會計改革的進一步發展具有重要的理論價值和現實意義。

現階段，我國實行的預算會計報告還是以收付實現制為基礎，并且是與財務會計并行的雙軌制政府會計模式。但是以預算管理為中心的宏觀管理信息系統還不能夠很好地滿足績效管理的開展以及對受托責任的監督，距離成熟的預算績效管理還需要一定的努力，筆者認為問題如下：

1.收付實現制的局限性

我國政府預算會計還是比較著重于收付實現制，即按照實際的金額來確認及記錄預算收支，這種方法在相關性和可靠性方面不一定能夠滿足日新月異的需求，因為現在還是呼吁要客觀公允地反映政府的整體狀況和運行績效。最常見的一個現象就是，政府的預算會計報告有可能會因為跨年度的支出而導致年度間收支無法配比，可能對真實性造成影響。而其他一些體系比較成熟的國家正是考慮到了收付實現制與績效管理的矛盾，才選擇了權責發生制作為政府會計核算的核心。

2.預算報告的有用性尚有欠缺

本人認為，這可能是因為發達國家在預算和財政體制上有良好的基礎，所以其績效預算改革比較順利，而我國目前仍然處于發展中國家的階段，預算和財政制度沒有發達國家的那么健全，所以預算報告有用性這方面還是需要加強的。目前，政府預算報告提供的一些信息對于許多信息使用者特別是社會公眾來說比較難懂。信息使用者需要通過預算信息與實際結果不斷地分析比較，才能更好地評價財政效果。怎樣才能夠讓績效管理為政府支出的優先性次序提供計劃指導，從而提高績效，這也是一個亟待解決的問題。

我國在政府財務會計方面，還存在著一些需要進一步提高的地方：

(1)報告目標層次有待提高。目前，我國的政府會計報告強調的財務責任，只是要求有效并誠實地對所使用的資源負責，還沒有更多地要求對轉移到實現期望的績效目標負責，這就與績效管理的要求有出入了。所以，目前還是需要提高政府會計報告的目標層次，以便于進行政府的績效管理。

(2)報告缺乏完整信息。我國的報告目前還是缺少一些完整的財務和非財務信息，信息使用者對于財政績效和受托責任履行情況進行全面的了解、分析與評價還是不太容易的，這就不太方便信息使用者的監督和管理。信息使用者不僅需要能夠提供有關政府部門支出和成本的財務和非財務信息，也需要享有對政策后果信息的知情權，這樣才能夠有效地促使績效管理在政府會計中的實施。

(二)我國政府會計改革的嘗試

OECD曾用績效預算指數來衡量政府績效管理的實行情況，在33個國家中，一些發展中國家績效預算指數位于前列。我國也屬于發展中國家，一些情況和這些發展中國家的情況比較類似，因此，這些發展中國家政府會計改革的成功經驗對于我國來說還是十分有借鑒意義的。我國政府績效改革起步也比較晚，也面對了其他國家在政府會計改革中經歷過的困難與挑戰，我們需要從客觀實際出發，實事求是，進行符合本國國情的政府會計改革。

我國政府會計在改革中也學習了國外政府績效管理的一些理念，以建立一個符合我國實際情況的政府會計系統，從而提高政府的工作績效。因此，借鑒他人的成功經驗，為我國政府會計改革保駕護航，對現階段政府會計報告中框架、內容和目標中相對不便的地方進行改革，建立順應時代發展的、反映國家預算執行結果以及更為聚焦政府整體財務狀況和產出績效的政府報告系統，這是現階段政府會計改革的一個比較重要的話題。

三、我國政府會計改革的發展方向

以前，我國推行績效預算、加強績效管理有許多的困難，有許多地方是需要借鑒成功經驗的。目前，我國的預算會計對于成本與費用還不夠詳細，要達到績效管理還需要一定的努力。

顯然，我國傳統的預算會計報告要達到績效管理會計的水平還是有很長的路要走的。我們不能只關注支出成本，只衡量所得和花費，這在目前是不能夠滿足需求的。但是，我國推行績效預算有困難并不代表放棄預算支出績效的要求。績效考評的科學性與合理性一直是我們需要關注的問題。

而就目前來看，預算績效管理在我國已經步入了新階段，我國提出了“加快建成全方位、全過程、全覆蓋的預算績效管理體系”，這也是我國政府會計改革的一大發展，體現了我國這么多年來政府績效改革的進步之處。筆者認為，我國可以參考其他國家在政府績效管理上的經驗，從以下兩個方面來進行政府會計改革。

(一)建立以績效管理為導向的政府財務報告制度

以績效管理為導向的政府財務報告應當能夠更好地滿足信息使用者對于政府財政總體運營狀況和最終結果及其影響的理解與監督要求。應形成真正能夠提升政府績效的政府財務報告，將政府責任履行情況受托給人民群眾監督，對政府運營和管理的效率和效益做出相應的評價，不斷進步，日新月異。建立政府財務報告是政府會計改革的目標和趨勢。

(二)推行預算績效制度

有學者表示，獲得政府部門產出成本與費用信息是有必要的，成本應當能夠與產出配比，滿足財務信息使用者對于完整性和可靠性的要求。為了更好地滿足預算績效管理的要求，一些研究政府會計的學者認為，應當將政府預算與績效管理緊密地聯系在一起。首先，使政府預算更多地服務于績效管理，滿足報表信息使用者的需求；其次，預算與實際的差距不能夠太大，必須是可控的；最后，政府財務報告應當實事求是，一切從實際出發，滿足信息使用者對于預算與實際執行情況間較高質量比較信息的需求。

四、總結

綜上所述，政府會計應當對政府績效管理提供必要的信息。筆者認為，績效管理對于政府會計改革還是有好處的，對政府財務狀況、運營績效和透明度等方面都會有所裨益，將會對政府部門的長遠發展產生深遠的影響。而預算績效管理是當前建設現代財政制度的關鍵點和新的突破口，對推動我國政府會計改革的進一步發展具有重要的理論價值和現實意義。我們可以借鑒一些其他國家的成功經驗，為我國政府會計改革保駕護航，對現階段政府會計報告中框架、內容和目標中相對不足的地方進行改革，建立順應時代發展的、反映國家預算執行結果以及更為聚焦政府整體財務狀況和產出績效的政府報告系統。