自收自支事業單位預算管理問題研究

任婷婷

（馬鞍山市特種設備監督檢驗中心，安徽 馬鞍山 243000）

一、自收自支事業單位預算管理概述

（一）自收自支事業單位預算管理的概念

財政部門是行使政府管理職能的行政機關，自收自支事業單位是政府的二級預算單位。從政府管理層面講，預算管理是為了規范政府收支行為，強化政府預算約束，通過加強預算管理和監督，全面規范預算編制、審查、批準、監督以及預算的執行和調整環節，進而保障經濟社會的健康發展。從預算單位層面講，預算管理就是為確保預算資金規范運行而進行的一系列組織、調節、控制與監督活動，從而保障預算目標的實現。

（二）自收自支事業單位預算管理的重要性

對自收自支事業單位而言，預算管理就是財務管理的靈魂，預算管理作為一種有效的管理手段，對機構的可持續發展有著極其重要的作用。首先，有利于反饋決策信息。預算編制是部門工作計劃、單位總體目標的凝聚，單位管理層通過預算所提供的總的行動目標，再結合市場經濟發展情況，能夠從不同角度對單位發展提出及時、準確的建議和決策。其次，有利于優化單位資源配置。預算是單位各項業務活動的融合，每一次業務活動便是一次資金運用，通過定期和動態的預算分析，適時改善和調整業務活動，實現資金使用效率最大化，有助于提高資源配置的效率。再次，有利于推動戰略目標的實現。預算是一個有效的溝通手段，能觸及到業務活動的各個角落，可以促進部門之間的合作與交流，保障各部門目標明確、行動一致，從而推動單位戰略目標的實現。

二、自收自支事業單位預算管理存在的問題

自收自支事業單位建立科學預算管理的理念較晚，預算管理還處在早期探索階段，缺少企業式的精細化管理。在新時期背景下，自收自支事業單位要充分融入市場，就必須充分正視預算管理中存在的問題與不足。

（一）管理體制存在局限性

自收自支事業單位經營管理類似于企業，但歸根結底屬于納入預算管理的單位，要接受財政預算部門的監管。政府對自收自支事業單位實行核定收支、增收節支上繳、減收超支不補的辦法，這種監管模式存在天然局限性。財政在核定預算時，人員經費往往參照行政類事業單位的標準定額供給，項目經費按照核定比例進行總量管理。由于其自身工作強度、工作環境等特點與行政類事業單位相差甚遠，基本支出定額不足部分，通常從項目經費或其他地方劃出部分資金予以補償，既違背了預算編制的真實性和準確性原則，又造成業務活動與資金預算“兩張皮”的缺陷。自收自支事業單位大多數為技術型機構，預算經費不足，導致其沒有經濟實力進行能力提升和技術突破；而自收自支事業單位經費使用缺乏靈活性，導致其終究不能很好地適應市場經濟變化。

（二）管理認識程度不夠

由于自收自支事業單位具有自負盈虧的特點，財政對自收自支事業單位預算管理也沒有提出更加行之有效的辦法，因此全員預算管理意識淡薄，導致單位健全預算管理的任務無法很好地完成， 使單位的管理受到嚴重阻礙。主要表現在以下幾個方面：一是認為收支都是財政資金，只要支出小于收入就好，對預算管理的重視度不夠，忽略了可持續發展；二是普遍認為預算管理是財務部門的事情，把它同單位的財務管理混為一談，缺乏獨立、系統的管理體系；三是往往滿足于片面的經營預算管理，對資金的使用效益關注較少，缺乏全局意識。

（三）預算編制水平不高

一方面，預算編制方法比較傳統。行政事業單位通常采用增量預算法，以上年度成本費用水平為基礎，結合預算期業務量水平及相關因素影響，通過調整原有費用項目及金額形成預算。這種編制方式簡單、省時又省力，前提條件是原有業務活動是必須且合理的，但沒有充分考慮自身業務特點和發展規律。若前期條件發生變化，這種不加分析的保留或接受，會導致預算規模逐步增大，可能會造成預算松弛或資源浪費。最明顯的表現是各事業單位在年終會采用各種手段將年度預算的資金額度用盡，以保證下年度預算不會縮減。另一方面，預算編制方式比較粗放。預算編制往往集中在某個部門，其他業務部門雖有參與，但較少提供有效意見。業務部門工作計劃缺乏目標性、長期性，基礎數據來源于經驗主義或憑主觀臆斷，預算沒有經過考核和論證， 項目內容缺少科學性和合理性。

（四）預算執行與控制乏力

預算執行是把預算目標變成行動的一種方式，預算控制是促使日常運營不偏離預算標準的管理活動。傳統的預算管理往往強調預算編制，對預算執行和控制重視度不夠。一方面，預算執行管理力度不夠，事業單位通常腳踩西瓜皮，在執行過程中沒有章程，隨意調整或變更，預算執行偏離初衷；另一方面，預算控制鮮有提及，沒有專門的監控崗位，監督控制薄弱乏力，胡子眉毛一把抓，應對突發事件的能力較差。

（五）缺乏績效評價機制

對大多數事業單位來講，財務部門就是一個全能部門，項目預算績效目標和評價指標的設定往往也是財務部門的事情，其他部門參與績效評價設定的積極性不高，財務部門又不熟悉業務活動目標與績效標準，導致評價標準操作性不強，績效評價流于形式。另外，日常經濟活動中，缺少完善的成本核算系統，只專注于完成既定任務，很少考慮預算資金的產出和效果，往往事前、事中監控都已安排妥當，卻獨獨忽視了事后績效評價。

三、完善自收自支事業單位預算管理的對策

當前，在現代政府治理體系下，政府在公共事務中的市場化作用越來越明顯，自收自支事業單位無論是從職能轉變考慮，還是從業務特點出發，參與市場化競爭是必然趨勢。客觀上要求其必須提高與改進預算管理能力和水平。

（一）優化財政供給模式

預算管理局限性的根本原因在于政府與市場的關系如何處理，事業單位機構改革思路給其指出了方向。改革的主要思路就是“政事分開、事企分開、管辦分離”，改革后事業單位行政職能將回歸行政機構，公益事業將回歸正業，能夠由市場配置資源則完全走向市場。經過新一輪洗禮，財政供給模式也會發生重大變化，自收自支事業單位應當加大融入機構改革的步伐，積極向政府部門爭取人事、經費使用等方面的寬松政策。因其行業的特殊性和重要性，政府部門理應在技術力量配備上給予充分政策支持，在經費保障上給予足夠彈性空間。

（二）強化預算管理認識

思想決定行動，認識決定高度。要想切實提高單位的預算管理能力，必須從強化預算管理認識開始。首先，提高員工政治站位。預算管理工作的順利實施與推進，需要全體人員的積極配合，所有員工都應樹立預算理念，建立成本效益意識，參與預算的編制與實施。其次，構建預算管理體系。通過制定戰略目標、完善內部管理制度、編制全口徑預算、加強預算執行過程監控、組織績效評價與考核等一系列方法，將業務計劃、經營預算、專門決策預算、財務預算有效結合起來，從而實現預算管理目標與戰略目標。

（三）提高預算編制水平

全面推廣零基預算。零基預算編制的工作量較大、成本較高，沒有條件的單位可以隔兩年編制一次或各部門輪流編制零基預算。這樣能夠較好地遵循業務活動規律，靈活應對內外部環境變化，有利于進行預算控制。零基預算受管理水平和數據準確度的影響較大，各部門業務計劃應當具備前瞻性和長期性，要把國家的發展計劃和方針政策融入進來，把項目的可行性論證作為預算申報的依據，進一步提高基礎數據準確性、可靠性。借鑒企業全面預算管理模式，采取“上下結合、分級編制，逐級匯總”的方式編制。由單位層面下達指導意見，預算管理部門根據上報的項目草案進行初步審查、匯總，再與各預算執行部門復核、討論、協商、修正后，經綜合平衡，將方案提交會議審議。經過自下而上、自上而下的多次反復，才能引導各部門充分交流，才能有效避免預算目標脫離實際的現象，提高預算編制的科學性、合理性與可行性。

（四）加強預算執行與控制

一是維護預算的權威性。財務預算批復一旦形成， 對單位各個部門及工作人員都具有約束力，應當健全規章制度，嚴格明確預算調整的條件、主體、程序和權限等事宜。二是制定突發狀況應急預案。國家政策、市場因素變化較快，自收自支事業單位應準備好預算突變的應急預案，以免突發狀況發生貽誤最佳決策時機。三是加強過程分析。預算批復后，將單位預算分解至各部門， 分步驟分層次落實。執行過程中加強預算的差異、對比、結構、趨勢分析，及時將預算執行進度及分析結果反饋至管理層及預算執行部門。四是加強資金過程控制。不同行業、不同性質的自收自支事業單位，預算管理重點應有所不同，預算控制應突出管理重點，區分重點項目和非重點項目，設置關鍵性指標并跟蹤，提高預算執行率與資金使用效率。五是建立健全預算考核制度， 并將預算考核結果納入績效考核體系。獎勵積極開展和配合預算管理的部門與人員，懲罰浪費資金、執行偏差較大的部門，提高員工推進預算管理的主觀能動性。建立有效的財務預算執行可控機制，能夠及時掌握自收自支事業單位的現狀、發展趨勢和潛力，保證財務預算目標的順利完成。

（五）構建績效管理體系

預算績效管理應注重結果導向、強調成本效益，將績效理念和方法深度融入預算編制、執行、監督全過程。一是健全預算績效標準體系。業務部門應當依據或參考行業標準、歷史標準，制定出科學合理、能夠動態調整、適合自身業務發展要求的績效標準。二是建立健全績效評價機制。建議對預算執行情況開展績效評價，重點評價大額項目、重點項目的資金使用效益。資金效益評價要關注收入與支出比率，對低效無效項目要堅決削減或取消，績效好的項目理應優先保障，績效一般項目要督促改進。

四、結語

當前，黨中央、國務院要求全面實施預算績效管理，“用錢必問效、無效必問責”逐漸成為評價政府工作的剛性標準。自收自支事業單位要想在市場化環境中脫穎而出，必須做到與時俱進，主動適應財稅體制改革和事業單位改革的新變化，從統一思想、強化認識、過程控制和事后評價等方面著力，全過程加強單位預算管理。只有不斷加強預算管理，提高單位適應市場環境的能力，才能促進單位的可持續發展，才能更好地為社會發展、經濟建設提供有效的支撐保障。