鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境與對策研究

文/董彥平，河南省上蔡縣財政局華陂財政所

當(dāng)今時代，我國大多數(shù)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)都有不同程度的負(fù)債，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的負(fù)債問題有很多原因?qū)е拢热鐕邑斦撸胤浇?jīng)濟(jì)發(fā)展水平，多年累積的債務(wù)，地方財政管理的混亂，人為的財政損失。這些導(dǎo)致債務(wù)成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的負(fù)擔(dān)，而且經(jīng)過長年累月的積累，負(fù)擔(dān)將越來越重，將長久的影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，成為中國社會的弊病。因此要對癥下藥，研究問題，解決問題。

1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境

1.1 鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出

1994年，進(jìn)行了分稅制改革，將財稅收入劃分為國稅、地稅和中央地方共享稅。分稅制改革造成地方財政收入的減少。因為第一，國稅征收稅種種類少，但金額大，地稅征收的種類繁雜，但金額小。這就導(dǎo)致地稅征收時需要的人力物力財力比國稅征收時多；第二共享稅地稅和國稅所占的比例也不同，國稅共享比例大于地稅。另外，農(nóng)村稅費改革也影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入，2006年，我國徹底取消了農(nóng)業(yè)稅，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，所以農(nóng)業(yè)稅占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的大部分。據(jù)調(diào)查，取消農(nóng)業(yè)稅后，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入減少了20%～30%，這更加加重了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的負(fù)擔(dān)。另一方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的支出讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政不堪重負(fù)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口基數(shù)大，需要的財政也多，94年雖然將國稅和地稅明確規(guī)定，但中央和地方承擔(dān)的事權(quán)卻沒有明確的界定，造成上收財權(quán)，下放事權(quán)的后果，鄉(xiāng)鎮(zhèn)承擔(dān)了過多的事權(quán)，財政勢必出現(xiàn)問題。另外，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對公共服務(wù)的需求越來越迫切，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的貧乏無法提供更多的公共服務(wù)，也影響政府的形象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機構(gòu)設(shè)置和官員腐敗問題也造成財政支出的龐大，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的供養(yǎng)人員的十分龐大，又因為機構(gòu)設(shè)置不科學(xué)，造成了一定的資金浪費。綜上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政入不敷出。

1.2 公共服務(wù)的供給不足

公共服務(wù)包括教育、衛(wèi)生、交通、通訊、基礎(chǔ)設(shè)施等，分稅制和取消農(nóng)業(yè)稅使鄉(xiāng)鎮(zhèn)府沒有能力提供必要的公眾服務(wù)，因此為了政績或基本的支出，政府通過各種金融手段來調(diào)節(jié)財政赤字，如銀行貸款，高額的利息使鄉(xiāng)鎮(zhèn)長年背負(fù)債務(wù)。而且鄉(xiāng)鎮(zhèn)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于城市，民眾對美好生活的需求越來越迫切，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，發(fā)展就意味著加大財政支出，最終造成嚴(yán)重的財政赤字，進(jìn)入惡性循環(huán)。

1.3 轉(zhuǎn)移支付制度不完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)多是經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢地區(qū)，經(jīng)濟(jì)收入來源少，極端貧困的地區(qū)要靠中央政府的轉(zhuǎn)移支付維持財政，防止破產(chǎn)。但當(dāng)前我國轉(zhuǎn)移支付制度不完善，轉(zhuǎn)移支付制度的法制化、透明化和科學(xué)化還不夠成熟，財政轉(zhuǎn)移支付被層層剝離，很難保證中央財政轉(zhuǎn)移支付不被鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的各級政府截留，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要收入之一就存在不確定性，影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的平穩(wěn)，對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政造成壞的影響。

1.4 鄉(xiāng)鎮(zhèn)出售土地產(chǎn)權(quán)的無法長期彌補財政赤字

出售土地產(chǎn)權(quán)緩解財政壓力是被逼無奈，據(jù)統(tǒng)計，出讓土地產(chǎn)權(quán)收入占鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入比例從2001年的16.6%上升到2010年的76.6%，可以看出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對土地財政的依賴。但出讓土地產(chǎn)權(quán)并非長宜之計，土地財政實際是預(yù)支未來收益，因此鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨財政收入單一的風(fēng)險，這不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的長期穩(wěn)定發(fā)展。

2 解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境的對策

2.1 財政開源

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困境一部分原因是因為鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收入的不足，那么就必須改變造成財政收入不足的財政政策。應(yīng)該將變革鄉(xiāng)鎮(zhèn)的稅收制度，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅種分為主體稅和支柱稅。將范圍廣，收入穩(wěn)定，流動性小的定為主體稅種，在取消農(nóng)業(yè)稅的情況下，增加新的稅種，如建立資源稅、流轉(zhuǎn)稅、所得稅組合成的復(fù)合稅，擴(kuò)大稅源。另外，調(diào)節(jié)中央和地方的共享稅比例，適當(dāng)擴(kuò)大地方的收稅比例，促進(jìn)地方財政的良性發(fā)展。要利用農(nóng)村資源，開發(fā)農(nóng)村資源，只有經(jīng)濟(jì)發(fā)展了，財政收入才會增加，科學(xué)的經(jīng)濟(jì)政策，勢必促使財政的科學(xué)運行。

2.2 財政節(jié)流

明確劃分各級政府的支出內(nèi)容，減輕基層財政支出的負(fù)擔(dān)。要科學(xué)的設(shè)置基層的政府機構(gòu)和培養(yǎng)高素質(zhì)的公職人才。避免機構(gòu)和人員的冗多，造成財政資源浪費。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的審計工作，反對“政績”工程，將錢花在門面上，造成財政負(fù)擔(dān)，切勿打腫臉充胖子。要計劃和審查鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的用途，確保錢用到對的地方。建立完善的監(jiān)督制度，嚴(yán)厲打擊貪污腐敗，將政府負(fù)債規(guī)模作為政績考核的方式，將財政支出與經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平掛鉤，提高財政使用的效率，使財政發(fā)揮最大的作用。

2.3 財政引流

加大鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付力度，促進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱，經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢。交通、通訊、電力等基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展緩慢，制約著鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。落后的經(jīng)濟(jì)與公共需求的矛盾是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政陷入惡性循環(huán)。因此加大對貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)的財政轉(zhuǎn)移支付，有助于發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，刺激農(nóng)村市場，增加收入，增加稅收，加快了經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，使經(jīng)濟(jì)發(fā)展健康有序。

2.4 財政除舊

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政債務(wù)問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一大負(fù)擔(dān)，債務(wù)的長年累積壓垮了政府，嚴(yán)重影響地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，因此要努力化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)的債務(wù)問題。第一，通過發(fā)揮地區(qū)優(yōu)勢，大力發(fā)展經(jīng)濟(jì)，穩(wěn)定財政收入，解決政務(wù)債務(wù)問題。第二，要“量入為出，適度消費”有科學(xué)有計劃的規(guī)劃財政。第三，盡快解決多年的債務(wù)，清算陳賬，合理規(guī)劃未來。要合理的進(jìn)行財政支付轉(zhuǎn)移，為地方財政分憂。

3 小結(jié)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政對一個國家的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重要影響，解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)的財政問題，有助于國家經(jīng)濟(jì)的平穩(wěn)運行。及時解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困境，加大財政政策的改革，可以保證我國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題是長期形成的，要有耐心和決心解決好鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)成為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的增長點，為我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出貢獻(xiàn)。盡管解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政問題需要時間內(nèi)，但是如果科學(xué)的認(rèn)識問題，解決只是時間問題。