國(guó)有企業(yè)落實(shí)董事會(huì)職權(quán)研究

文/田春艷，中共重慶市南川區(qū)委黨校

國(guó)有企業(yè)董事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中處于核心地位。加強(qiáng)董事會(huì)建設(shè)，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，促進(jìn)董事會(huì)規(guī)范運(yùn)行，是推進(jìn)重慶市屬?lài)?guó)企建立現(xiàn)代企業(yè)制度、完善法人治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容和有效途徑。

1 十八大以來(lái)董事會(huì)建設(shè)及董事會(huì)職權(quán)落實(shí)情況

黨的十八大以來(lái)，先后出臺(tái)了《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化國(guó)有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》（中發(fā)〔2015〕22號(hào)）、《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)關(guān)于開(kāi)展落實(shí)中央企業(yè)董事會(huì)職權(quán)試點(diǎn)工作的意見(jiàn)的通知》（廳字〔2017〕18號(hào)）等改革文件，明確了落實(shí)董事會(huì)職權(quán)的方向路徑。重慶市按照中央文件精神，著力厘清出資人與企業(yè)董事會(huì)權(quán)責(zé)邊界，國(guó)有企業(yè)董事會(huì)建設(shè)取得了階段性成效。

一是健全公司法人治理結(jié)構(gòu)。重慶市國(guó)資委監(jiān)管的國(guó)有獨(dú)資公司全部設(shè)立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、經(jīng)理層和黨委會(huì)，股權(quán)多元化公司設(shè)立了股東會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和經(jīng)理層“三會(huì)一層”及黨委會(huì)，配齊了相關(guān)人員，董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)實(shí)行一人一票表決制度。

二是理清出資人和企業(yè)董事會(huì)權(quán)責(zé)邊界。將董事會(huì)職權(quán)中的中長(zhǎng)期發(fā)展決策權(quán)、經(jīng)理層成員業(yè)績(jī)考核權(quán)、經(jīng)理層成員薪酬管理權(quán)、職工工資分配管理權(quán)、重大財(cái)務(wù)事項(xiàng)管理權(quán)全部下放給企業(yè)董事會(huì)依法依規(guī)決策。2017年，重慶市政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了《市國(guó)資委以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變實(shí)施意見(jiàn)》，取消、下放或授權(quán)了41項(xiàng)監(jiān)管事項(xiàng)，進(jìn)一步落實(shí)了董事會(huì)職權(quán)。

三是規(guī)范董事會(huì)運(yùn)行。各市屬?lài)?guó)有企業(yè)集團(tuán)層面全部設(shè)立董事會(huì)辦公室和董事會(huì)秘書(shū)，并同步建立董事會(huì)運(yùn)行管理制度，明確董事會(huì)秘書(shū)職責(zé)，配備董事會(huì)專(zhuān)職工作人員，設(shè)立董事會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)。修訂完善企業(yè)董事會(huì)議事規(guī)則，規(guī)范決策程序，嚴(yán)格做到按規(guī)定流程發(fā)布會(huì)議通知、會(huì)上書(shū)面表決、會(huì)議記錄現(xiàn)場(chǎng)簽字確認(rèn)，防止了少數(shù)企業(yè)董事會(huì)隨意召開(kāi)會(huì)議、“三會(huì)合一”等現(xiàn)象。

四是加強(qiáng)董事會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。重慶市國(guó)資委對(duì)外部董事的任職條件、選聘程序、職責(zé)權(quán)利義務(wù)、評(píng)價(jià)薪酬等作出了規(guī)定，初步建立了外部董事管理機(jī)制。通過(guò)組織推薦、個(gè)人申請(qǐng)、公開(kāi)招聘等方式，從中介機(jī)構(gòu)、高校、離退休人員及民企中擇優(yōu)選聘專(zhuān)家建立了外部董監(jiān)事人才庫(kù)。探索建立專(zhuān)職外部董事制度，對(duì)國(guó)有獨(dú)資公司建立了 “內(nèi)部董事+兼職外部董事+專(zhuān)職外部董事”相結(jié)合的模式，對(duì)股權(quán)多元化公司形成了“內(nèi)部董事+股東董事+獨(dú)立董事”架構(gòu)。

2 現(xiàn)階段落實(shí)董事會(huì)職權(quán)面臨的問(wèn)題

總體來(lái)說(shuō)，市屬?lài)?guó)有企業(yè)董事會(huì)和落實(shí)董事會(huì)職權(quán)取得顯著成效，但受體制機(jī)制、管理水平等因素影響，企業(yè)董事會(huì)在行權(quán)履職、發(fā)揮作用等方面仍存在一些問(wèn)題。從分類(lèi)來(lái)說(shuō)，主要有三大類(lèi)障礙，一是體制機(jī)制障礙，國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍需完善，對(duì)董事的追責(zé)和免責(zé)機(jī)制不夠完善；二是管理水平障礙，政府行政化管理方式仍未根本改變，國(guó)企董事會(huì)自身建設(shè)滯后；三是市場(chǎng)化改革障礙，國(guó)企董事會(huì)市場(chǎng)化活力不足，集團(tuán)公司層面國(guó)有股一股獨(dú)大。具體來(lái)說(shuō)，主要有以下幾個(gè)原因：

一是集團(tuán)公司層面國(guó)有股一股獨(dú)大。股權(quán)結(jié)構(gòu)是影響公司治理和公司控制權(quán)的核心要素。當(dāng)前，不論中央企業(yè)還是地方國(guó)企，在集團(tuán)層面往往都是國(guó)資一股獨(dú)大，進(jìn)行股權(quán)多元化或上市的都是集團(tuán)下屬子公司、孫公司。一方面，由于國(guó)家是唯一股東或絕對(duì)大股東，雖然在企業(yè)中建立了董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)、股東大會(huì)等“三會(huì)制度”，但仍由有關(guān)政府部門(mén)或政府機(jī)構(gòu)代表國(guó)家作為所有者行使股權(quán)。國(guó)有股權(quán)比例越大，政府對(duì)企業(yè)的行政控制程度就越大，產(chǎn)權(quán)控制就越弱，公司治理也就更加難以做到科學(xué)規(guī)范。另一方面，國(guó)有企業(yè)行政化色彩還較濃，企業(yè)的內(nèi)部市場(chǎng)化改革力度不夠，有效的公司法人治理機(jī)制還未真正形成，董事會(huì)專(zhuān)業(yè)化決策能力、監(jiān)事會(huì)監(jiān)督的有效性、經(jīng)理層市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力還有待提高。

二是國(guó)有資產(chǎn)管理體制仍需完善。過(guò)去，我國(guó)建立了中央政府和地方政府分別代表國(guó)家履行出資人職責(zé)、“管資產(chǎn)和管人、管事”相結(jié)合的國(guó)有資產(chǎn)管理體制，在推進(jìn)國(guó)有企業(yè)建立現(xiàn)代企業(yè)制度、發(fā)展壯大國(guó)有經(jīng)濟(jì)實(shí)力等方面，國(guó)資委發(fā)揮了重要作用。但隨著國(guó)有企業(yè)內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境的變化，國(guó)有資產(chǎn)出資人職能與運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督職能未能明確區(qū)分，監(jiān)管重復(fù)與缺位并存，監(jiān)管過(guò)細(xì)過(guò)深，影響董事會(huì)職能的正常發(fā)揮。另一方面，黨的十八大之前考評(píng)機(jī)制過(guò)于注重企業(yè)規(guī)模等指標(biāo)，部分國(guó)有企業(yè)存在追求短期利益、盲目擴(kuò)張等問(wèn)題。

三是國(guó)企董事會(huì)自身建設(shè)滯后。首先，董事會(huì)未獲得足夠的應(yīng)有權(quán)利。《公司法》明確賦予董事會(huì)“決定聘任或者解聘公司經(jīng)理及其報(bào)酬事項(xiàng)，并根據(jù)經(jīng)理的提名決定聘任或者解聘公司副經(jīng)理、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人及其報(bào)酬事項(xiàng)”的職權(quán)，但在現(xiàn)實(shí)操作層面，因企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員管理體制規(guī)定，大多數(shù)國(guó)企董事會(huì)均未實(shí)際掌握這項(xiàng)職權(quán)，從而導(dǎo)致董事會(huì)缺乏對(duì)經(jīng)理層的制衡和有效監(jiān)督。其二，少數(shù)企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理層因各自定位不清晰，不同程度出現(xiàn)董事長(zhǎng)當(dāng)“總經(jīng)理”，總經(jīng)理當(dāng)“常務(wù)副總”的問(wèn)題，董事會(huì)“越位”、經(jīng)理層“缺位”現(xiàn)象較為突出。其三，有的企業(yè)“董事長(zhǎng)說(shuō)了算”的體制尚未根本改變，“一言堂”的決策機(jī)制制約了董事獨(dú)立思考、獨(dú)立發(fā)表意見(jiàn)和董事會(huì)的集體決策。

四是國(guó)企董事會(huì)履職能力有待提升。首先，重慶國(guó)企尚未完全建立起面向市場(chǎng)化“董事人才備選庫(kù)”機(jī)制。目前，國(guó)企高端人才庫(kù)的儲(chǔ)備大都集中在組織、人事、科研院所等部門(mén)，這些部門(mén)人才儲(chǔ)備的對(duì)象大多為黨政領(lǐng)導(dǎo)人才和科研人才，但對(duì)于面向未來(lái)適應(yīng)高度市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和企業(yè)發(fā)展需要的決策人才還缺乏專(zhuān)門(mén)的儲(chǔ)備。其二，市場(chǎng)化導(dǎo)向的職業(yè)化董事尚處在探索階段。縱觀全球，職業(yè)化董事是最適應(yīng)開(kāi)放性市場(chǎng)環(huán)境和充分競(jìng)爭(zhēng)的企業(yè)決策人選。由于在職國(guó)企領(lǐng)導(dǎo)、黨政機(jī)關(guān)干部和高校中干以上人員不能兼任外部董事，國(guó)企和黨政機(jī)關(guān)退休領(lǐng)導(dǎo)兼任外部董事有一定限制，因此目前市屬重點(diǎn)國(guó)有企業(yè)外部董事均為兼職且大多數(shù)為高校一般學(xué)者或會(huì)計(jì)師、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)人員。兼職外部董事有一定的專(zhuān)業(yè)能力，但在把握宏觀經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、落實(shí)國(guó)家戰(zhàn)略部署、助推國(guó)企提質(zhì)增效上站位不高，對(duì)企業(yè)情況了解掌握、調(diào)查研究不多，把握大局、統(tǒng)籌考慮、決策的科學(xué)性有效性不夠，從而影響了董事會(huì)整體功能的發(fā)揮，且由于均為兼職人員，尚有其他本職工作，履職精力也無(wú)法有效保證。

五是對(duì)董事的追責(zé)和免責(zé)機(jī)制不夠完善。一方面是追責(zé)機(jī)制不完善。董事會(huì)雖然是集體決策，但要個(gè)人擔(dān)責(zé)，不能是集體決策、無(wú)人擔(dān)責(zé)。從目前實(shí)踐情況看，國(guó)有企業(yè)決策失誤鮮有追究董事個(gè)人責(zé)任的案例。對(duì)于重大決策失誤，各級(jí)監(jiān)督部門(mén)通常檢查是否遵循集體決策的原則，而對(duì)于董事個(gè)人是否履職重視不夠；即使追究責(zé)任，通常追究“一把手”的責(zé)任，事實(shí)上又強(qiáng)化了“一把手”文化。另一方面，董事參與決策的免責(zé)制度不完善，對(duì)于超出個(gè)人能力而董事又做到盡忠盡職的決策失誤，董事應(yīng)該免除相關(guān)責(zé)任，但目前缺乏相關(guān)制度。因此，追責(zé)和免責(zé)機(jī)制的不完善，成為了一些企業(yè)董事會(huì)“重形式、輕內(nèi)容”的根本誘因。

3 落實(shí)國(guó)有企業(yè)董事會(huì)職權(quán)的對(duì)策建議

落實(shí)董事會(huì)職權(quán)與董事會(huì)組織建設(shè)、機(jī)制建設(shè)相輔相成。董事會(huì)組織建設(shè)為機(jī)制建設(shè)創(chuàng)造條件，機(jī)制建設(shè)也帶動(dòng)組織的完善。建議下一步國(guó)企董事會(huì)改革堅(jiān)持以問(wèn)題為導(dǎo)向，以機(jī)制建設(shè)為重點(diǎn)，推動(dòng)組織建設(shè)和機(jī)制建設(shè)協(xié)同前進(jìn)，圍繞厘清政企關(guān)系和權(quán)責(zé)邊界，調(diào)整國(guó)有資產(chǎn)管理體制等方面，把以規(guī)范運(yùn)作、依法履職融入到落實(shí)董事會(huì)職權(quán)，完善現(xiàn)代企業(yè)制度基因之中，讓更多國(guó)有企業(yè)通過(guò)改革進(jìn)一步做強(qiáng)做優(yōu)做大。

3.1 以管資本為主完善國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

真正實(shí)現(xiàn)國(guó)資監(jiān)管從管資產(chǎn)和管人、管事相結(jié)合的直接管理方式向以管資本為主轉(zhuǎn)變。著力推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)，最大程度精簡(jiǎn)事項(xiàng)、優(yōu)化流程、縮短時(shí)限，建立健全監(jiān)管職責(zé)“正面清單”“負(fù)面清單”制度。合理確定國(guó)有資本出資運(yùn)營(yíng)、監(jiān)督評(píng)價(jià)、宏觀管理三者定位，通過(guò)組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司，做實(shí)國(guó)有資本出資人。監(jiān)管者、運(yùn)營(yíng)者各司其職、嚴(yán)守權(quán)責(zé)邊界，重構(gòu)國(guó)有資本授權(quán)經(jīng)營(yíng)體制。落實(shí)好董事會(huì)經(jīng)營(yíng)決策、薪酬管理、人員選聘等自主權(quán)，對(duì)企業(yè)審計(jì)、考核等監(jiān)管只限于集團(tuán)公司層面。

3.2 引進(jìn)戰(zhàn)略投資者推進(jìn)股權(quán)多元化改革。

以開(kāi)放的心態(tài)、開(kāi)放的思維、開(kāi)放的方式，引進(jìn)一批國(guó)內(nèi)外行業(yè)龍頭企業(yè)成為戰(zhàn)略投資者，推進(jìn)股權(quán)多元化，形成產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略協(xié)同，市場(chǎng)化配置資源，做強(qiáng)做優(yōu)做大企業(yè)。通過(guò)引入央企、民企、外企等多元投資主體，為董事會(huì)職權(quán)改革和公司治理完善注入新鮮血液，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)機(jī)制轉(zhuǎn)換。條件成熟的集團(tuán)層面要引進(jìn)戰(zhàn)略投資者，形成多元化股權(quán)結(jié)構(gòu)；集團(tuán)層面條件暫不成熟的，要將子企業(yè)股權(quán)引進(jìn)戰(zhàn)略投資者。優(yōu)先在市場(chǎng)化程度高、科技含量高、投資回報(bào)高等容易吸引非國(guó)有資本的領(lǐng)域，對(duì)新上項(xiàng)目可優(yōu)先發(fā)展混合所有制。充分尊重市場(chǎng)選擇，發(fā)揮不同所有制資本的優(yōu)勢(shì)，混不混、怎么混、混多少，應(yīng)由參與各方自主決定。要優(yōu)先在增量領(lǐng)域發(fā)展混合所有制經(jīng)濟(jì)，尤其是在投資外溢性較強(qiáng)，非國(guó)有企業(yè)不愿進(jìn)入或不具備進(jìn)入實(shí)力的情況下，國(guó)有資本可通過(guò)與非國(guó)有資本有效嫁接，引導(dǎo)該領(lǐng)域健康發(fā)展。對(duì)實(shí)施混合所有制改革后的國(guó)有企業(yè)，進(jìn)一步對(duì)董事會(huì)放權(quán)，發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的決定性作用。

3.3 深化“依章治企”理念，健全企業(yè)章程治理機(jī)制。

理順股東會(huì)、黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)之間的關(guān)系，完善國(guó)有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。將涉及需由股東會(huì)、董事會(huì)等機(jī)構(gòu)決策的“三重一大”事項(xiàng)納入企業(yè)章程管理，進(jìn)一步厘清企業(yè)股東會(huì)、黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)職責(zé)邊界。細(xì)化明確“三重一大”決策事項(xiàng)范圍，并在《董事會(huì)議事規(guī)則》、《總經(jīng)理工作細(xì)則》等內(nèi)部管理制度中明確決策程序，促進(jìn)股東會(huì)、黨委會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)依法依規(guī)科學(xué)決策。根據(jù)企業(yè)改革、發(fā)展的進(jìn)程和需要，適時(shí)修定企業(yè)章程相關(guān)條款，建立更符合企業(yè)實(shí)際的章程治理機(jī)制。

3.4 加強(qiáng)董事會(huì)隊(duì)伍建設(shè)。

進(jìn)一步完善董事會(huì)自身組織結(jié)構(gòu)建設(shè)，優(yōu)化董事會(huì)人員配置。逐步增加外部董事比例，形成董事會(huì)外部董事占多數(shù)的格局。出臺(tái)對(duì)專(zhuān)職外部董事管理的相關(guān)制度，對(duì)專(zhuān)職外部董事的選配、職責(zé)權(quán)利義務(wù)、管理考核等作出明確規(guī)定。

3.5 依法落實(shí)董事會(huì)職權(quán)。

嚴(yán)格按照《公司法》賦予的“股東會(huì)、董事會(huì)、經(jīng)理層”權(quán)利，切實(shí)落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利，保障經(jīng)理層經(jīng)營(yíng)自主權(quán)。堅(jiān)持黨管干部與董事會(huì)依法選聘經(jīng)營(yíng)者、經(jīng)營(yíng)者依法行使用人權(quán)有機(jī)結(jié)合，根據(jù)現(xiàn)代企業(yè)制度要求，實(shí)行分類(lèi)分層管理，有序推進(jìn)國(guó)企經(jīng)理層市場(chǎng)化選聘和契約化管理。對(duì)條件成熟、運(yùn)作規(guī)范的董事會(huì)，逐步將選聘經(jīng)理層的權(quán)力歸位于董事會(huì)，企業(yè)黨委會(huì)應(yīng)就擬聘任的經(jīng)理層成員人選進(jìn)行集體研究討論，提出推薦意見(jiàn)和建議，由董事會(huì)聘任或解聘經(jīng)理層成員，決定經(jīng)理層成員的考核評(píng)價(jià)及薪酬等事項(xiàng)。

3.6 建立董事會(huì)和董事考評(píng)機(jī)制。

構(gòu)建出資人、經(jīng)理層、監(jiān)事會(huì)、職工代表等構(gòu)成的多維度董事會(huì)和董事考評(píng)機(jī)制。一是建立董事會(huì)考評(píng)機(jī)制。形成董事會(huì)年度報(bào)告制度，從經(jīng)營(yíng)績(jī)效、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、創(chuàng)新突破、資本布局優(yōu)化、法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行、內(nèi)控和風(fēng)險(xiǎn)控制等方面對(duì)董事會(huì)進(jìn)行年度、任期考核評(píng)價(jià)并將考核結(jié)果納入薪酬評(píng)價(jià)體系。二是按照董事權(quán)利與責(zé)任統(tǒng)一、激勵(lì)與約束并重原則，強(qiáng)化對(duì)董事的考核評(píng)價(jià)和管理。建立外部董事工作報(bào)告制度，完善董事的問(wèn)責(zé)和退出機(jī)制。對(duì)重大決策失誤負(fù)有直接責(zé)任的要予以調(diào)整或解聘，給公司造成損失的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)賠償責(zé)任。

3.7 加強(qiáng)對(duì)企業(yè)董事會(huì)行權(quán)履職的監(jiān)督。

及時(shí)準(zhǔn)確披露企業(yè)董事會(huì)組成、董事信息、董事會(huì)活動(dòng)及有關(guān)公司治理的文件、規(guī)章制度。國(guó)資監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)要求國(guó)有企業(yè)在其網(wǎng)站詳細(xì)公布公司章程、規(guī)章制度等有關(guān)文件，在網(wǎng)站中詳細(xì)公布董事會(huì)組成及董事的個(gè)人信息，對(duì)董事會(huì)會(huì)議、董事會(huì)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)會(huì)議內(nèi)容要及時(shí)披露，綜合運(yùn)用社會(huì)公共及輿論監(jiān)督董事會(huì)運(yùn)行和行權(quán)履職情況。