完善政府產業引導基金財稅支持政策的幾點建議

文/葉蜀君 袁永宏，北京交通大學經濟管理學院金融系 北京交通大學產業安全研究院

政府產業引導基金是指政府發揮財政資金的杠桿作用、以股權或債權等方式吸引社會資本建立投資基金、支持戰略性新興產業及政府需要支持的重點產業發展而設立的專項資金，通常也稱為政府投資基金或政府引導基金。我國政府產業引導基金起步于2002年，經過十幾年的發展，已經為推動經濟發展的重要引擎，特別是2016年國務院出臺《關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》（國發〔2016〕53號）后，我國政府產業引導基金呈現出幾何式增長勢頭。伴隨著政府引導基金的迅速發展，也出現了諸如政出多門、管理多頭、損失浪費、風險隱患增多、績效不足、監督不力等諸多問題，必須要按照黨中央關于全面深化改革的要求進一步加強管理，提高政府產業引導基金的效益。從財政稅收角度講，要進一步加強和完善支持我國政府產業引導基金改革發展的財稅政策，以增強政府產業引導基金的導向力，切實發揮財政資金的杠桿作用和激勵作用，確保政府產業引導基金穩步發展。

1 加強政策協調

當前，我國有關政府產業引導基金的政策很多。國家層面的有《國務院關于促進創業投資持續健康發展的若干意見》（國發〔2016〕53號）、國務院辦公廳轉發發展改革委等部門《關于創業投資引導基金規范設立與運作指導意見的通知》（國辦發〔2008〕116號）、國家發展改革委出臺的《政府出資產業投資基金管理暫行辦法》（發改財金規[2016]2800號）、財政部出臺的《政府投資基金暫行管理辦法》（財預〔2015〕210號）和《新興產業創投計劃參股創業投資基金管理暫行辦法》（財建〔2011〕668 號）等多部管理辦法。各省、自治區、直轄市及其所轄地方政府都出臺了大量的有關政府產業引導基金管理的政策，但是這些政策不管是從國家與地方層面來看，還是省以下地方政府層面來看，都缺少上下貫通、部門協調，造成政出多門、五龍治水，影響了政策效力的發揮。必須要按照提高整體性、貫通性、效率性的要求，做好政策整合。明確政策牽頭部門，明確央地權責，完善既有政策、增補缺位政策，加快建立健全政策產業引導基金的政策體系，發揮政府引導基金“四兩撥千斤”的杠桿作用。

2 加強資金整合

2014年以來，在國家“雙創”政策、產業轉型升級等系列政策激勵下，我國政府產業引導基金規模不斷擴大。截至2016年，政府產業引導基金已經達到了901只，總規模有23000多億元，占整個私募股權基金7萬多億元的32%。這些基金涵蓋工業、農業、文化、科技、教育、醫療衛生、體育、金融、交通等各個行業，基金類型也包括創業投資、VC、天使投資、PPP基金等多種類型，出資主體也分散在政府各部門。造成許多重復設立、“粥多僧少”等問題，嚴重影響了引導基金的效力。需要按照我國國民經濟戰略性轉型升級和主體功能區建設要求，加快進行引導基金整合，整合規范后的我國政府產業引導基金相對應，退出不符合我國國民經濟戰略布局和主體功能區發展要求的政府引導基金、強化對我國經濟社會高質量發展的政府引導基金的支持、加強國家和地方政府基金的統一設置、減少重復設置和資金重復撥付，推進政府產業引導基金的健康穩步發展。

3 加強稅收優惠

對于政府引導基金，要根據引導基金具有公共產品和準公共產品屬性的特點，研究制定有針對性的支持政策。圍繞企業發展初創期、成長期、成熟期的生命周期，制定差別化的稅收優惠政策，引導更多資金投向初創期和成長期且符合國家和地區產業發展要求的企業。根據投資“募、投、管、退”各個環節的特點，對企業于參與政府引導基金支持設立的投資基金的企業和個人，可以給予企業所得稅和個人所得稅抵扣稅收優惠，以提高政府引導基金的募資能力。同時，根據投入期和管理期的周期性特點，對投資基金從投入到退出這段時期給予稅收減免，通過在投資退出時將投資基金一定比例的運營支出作為稅前扣除額或者采取將投資退出時獲得的投資收益平均分攤到整個投資周期各個年度納稅等方式增加對投資基金的支持力度。

4 加強績效考核

圍繞政府引導基金所肩負的推動產業機構調整、新舊動能轉換和經濟高質量發展的使命，制定全面系統、科學實用的績效考核指標，嚴格進行考核。重點加強對基金的放大作用、投資方向與政府引導基金協議符合性、投資對產業發展特別是對實體經濟發展以及促進就業的推動作用、基金管理的規范性和高效性進行考核。通過在政府引導基金合作協議中明確績效考核不合格時，政府部門有權公布管理團隊名單及其基金管理情況、有權通銀行凍結基金實際管理機構及基金賬戶并要求返還政府所投入的資金、或者要求基金管理機構做出對投入資金提供擔保增信、對績效考核優良的基金管理團隊加大獎勵力度等措施，切實加強績效考核結果的運用，增加基金管理人的違約成本，提高基金管理人的忠誠履職積極性，推動政府引導基金的良性發展。

5 加強風險防控

風險防控是政府引導基金管理的“安全閥”，只有建立起堅強的風險防控機制，才能確保政府引導基金不投機、不偏離政策目標。要采取有效方式使政府全過程參與政府引導基金管理，做到既充分尊重基金管理人依法依規和市場規律管理的權力，又要對基金管理提出意見建議，對不符合政府引導基金投資方向的項目保留一票否決權，降低投資風險。要加強對投資項目風險研判，加強風險識別、風險評估和風險預警，同時建立應急處置機制，對投資項目發生異常變動或出現風險跡象的，要啟動應急避險決策程序，及時避免或減少損失。要建立管理團隊風險責任制，采取資產擔保、跟投等多種方式增加管理團隊的風險防控責任，提高風險防控能力。