推進新時代廣西基本公共文化服務標準化均等化對策研究

梁繼超

[摘? ? 要]推進基本公共文化服務標準化均等化是保障公民文化權益、構建現代公共文化服務體系的重要舉措，要在遵照國家標準的基礎上結合各地的文化發展水平、財政實力等因素具體實施。廣西作為經濟文化后發展地區和少數民族地區，近年來通過加強政策引領、細化考核督查、強化項目帶動、精心打造品牌等措施在推進基本公共文化服務標準化均等化方面取得了積極成效，但仍存在投入不足、供給滯后以及地區間和群體間均等化程度較低等問題，需要從擴大融資渠道、完善設施網絡、加強供需對接、創新人才培養機制、建設公共數字文化等方面彌補短板。

[關鍵詞]新時代;公共文化;標準化;均等化

文化權利是現代國家公民的一項基本人權，文化權利的出現是人類文明進步的體現。公共文化服務的實質是實現人民基本文化權益①。黨的十八屆三中全會提出促進基本公共文化服務標準化、均等化，明確了以標準化促進均等化的發展思路，為現代公共文化服務體系建設指明了方向。黨的十九大報告分析了我國社會主要矛盾的變化，提出要“完善公共文化服務體系，深入實施文化惠民工程，豐富群眾性文化活動”②，為做好新時代公共文化工作提供了遵循。廣西是我國人口最多的少數民族自治區，也是經濟后發展地區，推進基本公共文化服務標準化均等化對于保障各族人民群眾的文化權益、實現廣西與全國同步進入全面小康社會的目標具有重要意義。

一、基本公共文化服務及其標準化均等化的內涵

基本公共文化服務，指的是與經濟、社會和文化發展水平和人民群眾的基本文化需求大體適應、大致均等的公共文化服務③。盡管社會力量參與公共文化服務體系構建的理論研究和實踐探索在不斷深化，但公共文化服務體系建設的主體無疑是政府④。人民群眾看電視、聽廣播、讀書看報、參加公共文化活動是基本公共文化服務的主要內容，它們關系到公民基本文化素質的培養，關系到公民的學習能力、發展能力培養。基本公共文化服務要滿足的不是公民所有的文化需求，而是保障和滿足公民生存和發展所需的基本文化服務。不斷提高基層公共文化服務體系建設的標準化、均等化水平分別體現了底線式公正、發展式公正，目的都在于提升基層群眾的文化民生，切實維護新時代中國特色社會主義社會公平正義⑤。

（一）基本公共文化服務標準化

公共文化服務標準化是指通過標準化的技術手段，引入標準化的方法，推進公共文化服務規范化和均等化而開展的創新工作。中辦、國辦印發的《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》和文化部出臺的《國家基本公共文化服務指導標準（2015—2020年）》明確了國家基本公共文化服務的總體原則和指導標準，涵蓋了基本服務內容、硬件設施、人員配備3個項目14個內容。該標準是國家頒布的指導性標準，各省、區、市根據國家指導標準，結合當地群眾需求、政府財政能力和文化特色，制定適合本地區的實施標準，建立國家指導標準與地方實施標準相銜接的標準體系。2017年3月1日起施行的《中華人民共和國公共文化服務保障法》，標志著我國公共文化服務建設有了國家層面的法律保障，我國公共文化服務實現了可多可少、可急可緩的隨機狀態到標準化、均等化、專業化發展的跨越。

（二）基本公共文化服務均等化

基本公共文化服務均等化，就是根據經濟發展水平、財政實力和人口規模等現實條件，保障全體公民都能公平便利地享受大致均等的基本公共服務。均等化目標是“三個均等”，即地區間、城鄉間和不同群體間的均等。均等化標準需要考慮到轄區間以及個體間的異質性、差異性{1}。基本公共文化服務的標準化和均等化，具有“保基本”和“兜底”的性質。均等化的模式選擇是最低公平，是基本公共文化服務而不是所有文化服務的均等供給，供給的數量和質量要兼顧群眾基本需求和公共財政支撐能力。

二、廣西推進公共文化服務體系標準化均等化的做法和成效

（一）加強政策引領，及時出臺符合區域發展水平的地方標準

在加快構建現代公共文化服務體系的過程中，政策扶持和標準制定具有重要的引領和促進作用。近年來，廣西不斷加大公共文化投入，大力實施文化惠民工程，從自治區層面加快推進，成功探索了民族地區和經濟后發展地區跨越式發展公共文化的成功經驗。2015年，在國家標準出臺后不久，廣西就研究出臺了《關于加快構建現代公共文化服務體系的實施意見》以及《廣西壯族自治區基本公共文化服務實施標準（2015—2020年）》，明確了廣西基本公共文化服務項目、硬件設施和人員配備的保障底線。由于行動快、動手早，廣西的做法多次得到文化部通報表揚。此外，自治區文化部門還陸續印發了《關于推進基層綜合性文化服務中心建設的實施意見》《廣西“十三五”基本公共服務均等化規劃的通知》《關于進一步加強村級綜合性文化服務中心管理的通知》等文件，各市縣結合實際、因地制宜陸續出臺了相關貫徹措施，廣西現代公共文化服務體系日益健全。

（二）細化考核督查，不斷完善公共文化服務體系五級網絡

廣西每年村級公共服務中心建設項目和“三館一站”免費開放項目列入政府為民辦實事項目和政府績效考評范圍進行督查，努力推動公共文化服務標準化均等化，不斷完善自治區、設區市、縣（區）、鄉（鎮、街道辦）、村（社區）五級公共文化服務網絡。在政府績效考核的推動下，廣西公共文化服務體系建設取得了喜人的成績。從2009年至2018年，廣西在自治區級層面投入財政資金24.31億元，建成11522個村級公共服務中心，覆蓋全區80%以上的行政村，在全國位于前列。2018年，全區1644個公共文化場館免費開放，服務人次超過6000萬，覆蓋人群不斷擴大。與此同時，各級政府的文化投資和項目建設力度空前，文化設施歷史欠賬和短板不斷補齊，廣西文化藝術中心、廣西圖書館地方民族文獻中心、南寧博物館、桂林“一院兩館”等設施先進、功能完善的大型公共文化設施相繼投入使用，不僅成為當地新的文化地標，同時也為豐富人民群眾的精神文化生活提供了設施保障。

（三）強化項目帶動，積極創建國家公共文化服務體系示范區

廣西充分發揮國家公共文化服務體系示范區和示范項目的帶動作用，以公共文化服務標準化、法人治理結構和基層綜合文化服務中心等試點工作為抓手，組織專家隊伍，完善制度設計，加大了改革力度，切實抓好重點任務重點突破。來賓、玉林、防城港三市及河池市羅城仫佬族自治縣，柳州市魚峰區、桂林市臨桂縣及柳州市柳南區分別被列為創建國家公共文化服務體系示范區和示范項目。來賓市成為國家級10個基層綜合性文化服務中心建設試點之一，走出了一條在欠發達地區發展公共文化的新路子，形成了基層綜合性文化服務中心建設“建得起、用得活、管得好、可持續”，以“小財政”辦“大文化”，用“小平臺”辦“大服務”的“來賓經驗”，被文化部廣泛推廣。

（四）精心打造品牌，基層公共文化服務能力建設不斷提升

廣西堅持基礎設施建設和群眾文化活動兩手抓，積極培育和打造群眾文化品牌，不斷完善群眾文化活動舉辦機制，發揮重大公共文化活動的導向性、示范性作用，基層群眾文化活動日益活躍。黨的十八大以來，廣西宣傳、文化、廣電等部門和總工會創辦了“全區基層群眾文藝會演”，每年舉辦一屆，已經成功舉辦了7屆。每屆展演200余個節目，近4000名群眾演員演出，極大地激發了全區各地各行業群眾文藝創作的積極性。為適應新時代人民群眾對文化藝術的迫切需求，自治區文化部門在定期舉辦“八桂群星獎”評選和展演活動的基礎上，于2016年在全國率先創辦了“5·23全民藝術普及日”，為群眾提供體驗藝術、展示藝術、交流藝術、欣賞藝術的平臺，讓老百姓共享藝術創作的最新成果，提高藝術素養和欣賞水平。目前，已經形成了以“粵劇節”“民歌湖百姓大舞臺”“三月三魚峰歌圩”“魅力北部灣”為代表的、輻射東西南北的群眾文化品牌體系。此外，自治區文化部門打造惠民演出品牌，每年組織專業文藝院團到農村、社區、企業、學校和軍營開展惠民演出近2萬場，不斷增強基層群眾的文化獲得感和幸福感。以這些群眾文化活動品牌為依托開展的群眾文化活動，為滿足全區各族人民群眾的基本公共文化需求產生了積極意義，與日益完善的公用文化基礎設施共同構成了廣西現代公共文化服務體系。

三、廣西推進基本公共文化服務標準化均等化存在的問題

（一）公共文化建設投入相對不足

廣西公共財政對基本公共文化服務的投入占本級經常性財政收入的比例較小，與公共教育、公共衛生領域的投入差距較大。廣西基本公共文化服務的投入，主要由中央統籌和地方統籌，其中中央免費開放經費的投入由中央財政保障，自治區財政投入每年不斷增加，但市縣層面對公共文化建設的投入則相對不穩定，尤其是缺少社會化投入機制，造成廣西公共文化服務財政投入依賴性過強的現狀。據統計，2017年廣西人均文化事業費39.91元，只有全國平均水平61.56元的64.84%，排名全國第26位。人均群眾文化業務活動專項經費2.14元，只有全國平均水平5.29元/人的40.46%，全國排名第28位。廣西平均每萬人擁有群眾文化設施建筑面積162.68m2，只有全國平均水平295.44m2/萬人的55.07%，排全國第29位。

（二）區域文化發展不平衡

雖然廣西在公共文化服務基礎設施網絡建設方面不斷加大力度，全區公共文化基礎設施網絡得到了極大的改善。但受經濟社會發展水平和對文化重視程度的影響，全區各地的文化發展水平差異較大，南寧、柳州、桂林3市的公共文化硬件和軟件均在全區處于領先水平，其他地區則不同程度上存在一定的短板。近年來，來賓、防城港、玉林等市以創建國家公共文化服務體系示范區為引領，走出了一條經濟后發展地區補齊歷史欠賬和發展短板的路子，成功經驗值得大力推廣。廣西作為老少邊窮地區，公共文化建設不僅關系各族人民群眾的文化權益和福祉，同時還具有守護國家文化安全的重要意義。當前廣西公共文化服務體系仍存在不健全，特別是在自然條件和經濟發展水平較差的地區，基層公共文化設施的覆蓋率還不高，功能異化、人員配備不齊、效能不高等現象較為嚴重。目前，全區仍有2個地級市沒有公共圖書館，12個市級圖書館中館舍面積沒有達到國家標準的有8個，11個市級群眾藝術館全部沒有達標，其中崇左市群眾藝術館面積只有231平米。

（三）農村基本公共文化服務水平較低

農村文化設施條件相對較差。農村公共文化服務水平相對較低。一些縣區文化館、圖書館除人頭經費外，活動和購書經費短缺，鄉鎮文化事業經費財政保障不足。鄉鎮文化站所能提供的仍是一成不變的吹拉彈唱和讀報，內容、形式老化，缺乏吸引力，群眾參與率低。農村文化隊伍素質整體不高，大部分基層文化事業單位人員結構不合理，專業技術人員比例太低，人員編制不足。

（四）群體之間公共文化服務存在差距

廣西的經濟發展水平相對不均衡，不同區域、城鄉、群體間的文化服務供給不均衡。中小城鎮公共文化服務供給能力相對偏弱、活動總量相對偏少、質量相對偏低。與城市相比，農村公共文化服務滯后，活動總量少、質量低、可及性差。從社會群體看，低收入者、弱勢群體的基本公共服務權益還無法充分保障。廣西作為我國勞動力輸出的重要省區，有數百萬的農民工在珠三角等發達地區就業，由于脫離了其戶口所在地的公共文化服務設施及服務體系，同時受戶籍政策以及文化差異等因素的影響，無法充分享受遷入地的公共文化服務，同時由于返鄉時間的限制，廣大農民工在戶籍地享受的公共文化服務也微乎其微。

（五）公共文化服務供給滯后

總體而言，近年來廣西各級文化部門提供的公共文化服務產品數量大幅增加，類型和內容也日益豐富，在一定程度上滿足了基層群眾的文化需求。以群眾文化藝術活動為例，全區各市的群眾文化藝術活動次數同比增長均在10%以上，南寧、柳州、來賓等一些基礎較好的市的群文活動次數同比增長甚至超過20%，參與的群眾數量也大幅增多。但各級文化部門提供的公共文化服務還相對滯后于人民群眾在新時代的文化需求。由于文藝院團數量銳減，新創作的舞臺藝術作品數量大幅減少，質量有所降低，民族性、地域性和藝術性不鮮明。與影視藝術相比，文藝院團惠民演出的節目過于強調政治性、曲高和寡、觀賞性不高。各類文藝展演比賽過多過頻，讓基層文藝工作者疲于應付。獎項縮減后，一些文藝活動的吸引力和影響力相對下降，基層群眾的創作和參演的積極性不高。一些文化場館提供的圖書、計算機、電視等相對陳舊，群眾文化輔導教師水平參差不齊。

四、推進廣西基本公共文化服務標準化均等化的對策建議

實現民族地區基本公共文化服務均等化在經濟發展、自然環境、文化差異性等層面仍存在多重現實困境。因此，進一步完善財政轉移支付制度、加強共享性和流動性建設以及構建主流文化與少數民族文化良性互動格局，是當前實現民族地區公共文化服務均等化的必然選擇。{1}

（一）擴大融資渠道，以財力的均等化推動資源合理配置

基本公共文化服務的均等本質上是財力的均等，以財力的均等化推動資源配置均等化，最終實現服務的均等化。各級政府部門要加大對基本公共文化服務的經費投入，將基本公共文化服務保障資金納人公共財政經常性支出預算，落實保障當地常住人口享有基本公共文化服務項目所需資金。充分利用民間資本和社會資金，彌補政府投入的不足，形成政府、企業、社會、個人多元投入的良好格局。探索發揮文化基金、財團法人、各類社團、行業協會等非政府NGO和非盈利NPO組織的作用，形成聚合各類社會資本的機制。加大對民族地區的財政轉移支付力度，優化公共文化設施空間布局，促進城鄉平衡、區域平衡、群體平衡。

（二）完善公共文化設施網絡，面向基層下沉優質資源

廣西基本公共文化服務的短板在基層，尤其是在民族地區、邊境地區和革命老區。要創新服務供給，把更多的設施、人才、產品、服務引向基層，增強基層服務能力。加強公共文化基礎設施建設，構建覆蓋五級行政區劃、功能完善的公共文化服務體系，夯實公共文化服務硬件水平，提高基本公共文化服務能力。按照新時期的標準新建、改擴建自治區級和市級文化場館，將其打造成重要的文化地標、文化殿堂和文化寶庫，推進縣級公共文化場館達標建設，著力彌補歷史欠賬和發展短板。實施村級公共服務中心建設攻堅工程，確保到2020年基本覆蓋所有的行政村。按照以人為本和普惠均等原則，加大政府采購公共文化服務的投入，增強采購流程的透明度、公開性和公信力，滿足基層群眾基本公共文化需求。

（三）建立供需對接機制，增強公共文化服務供給能力

建立科學決策機制，定期開展調查研究，摸清基層群眾的文化需求，面向基層提供訂單式公共文化服務。促進公共文化服務資源共建共享，提高公共文化設施免費開放水平和優質文化資源供給能力。全面實施全民閱讀工程，推動農家書屋工程提效升級，完善出版物補充更新機制，建立多種形式的數字農家書屋。逐步建立公共讀物投放點網絡和公共數字閱讀終端網絡。支持實體書店和圖書館合作開展借閱、購買、館藏活動。鼓勵黨報黨刊、三農類報刊在農村免費贈閱，推動送書下鄉。進一步增強壯語等少數民族語言節目制作、譯制和傳播能力。

（四）實施“人才興文”戰略，創新公共文化人才培養機制

制定不同類型公共文化單位人員配備標準，完善以培養、使用、激勵、評價為主要內容的政策措施和制度保障，嚴格公共文化服務從業人員資格準入，提高基層文化隊伍素質。推進文化志愿服務制度化、規范化、標準化，促進文化志愿服務形成制度、建立長效機制。重點培養公共數字文化人才。實施邊遠貧困地區、邊疆民族地區和革命老區人才支持計劃。大力培養各類少數民族文化藝術人才和管理人才。繼續輪訓市縣文化局局長、縣級圖書館館長、文化館館長和鄉鎮文化站站長。

（五）充分發揮后發優勢，積極推進公共數字文化建設

由于數字化建設具有技術新和成效快等特點，廣西在該領域可充分發揮后發優勢，在政策、技術、人才等方面打好組合拳，多措并舉，大幅提升數字化建設水平是可以實現的。發揮政府部門的引領作用，廣泛吸收民間資本，推進公共文化資源數字化，加強對現有公共文化資源的整理、整合和開發轉化。加快公共數字文化平臺和公共文化場館數字化建設。實施邊疆數字文化長廊建設工程，建設“數字文化鄉鎮示范點”“數字文化驛站”，提高文化優質資源供給能力。