我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策淺析

□ 賀 鑫

(中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院 北京 100081)

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)這一概念衍生于西方“戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)”的概念，戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是誕生于重大技術(shù)突破和與國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求基礎(chǔ)上，對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大引領(lǐng)帶動(dòng)作用以及增長(zhǎng)潛力巨大的產(chǎn)業(yè)。發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)在全球價(jià)值鏈重構(gòu)時(shí)期意義重大，是我國(guó)突破價(jià)值鏈“低端鎖定”的重要抓手。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)作為我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，承擔(dān)著推動(dòng)價(jià)值鏈重構(gòu)與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，緩解經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)下行壓力，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的作用，政府需要制定政策對(duì)其加以培育。

一、我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策概述

(一)戰(zhàn)略層面支持

2008年金融危機(jī)后，世界主要經(jīng)濟(jì)體均將新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)上升至國(guó)家戰(zhàn)略層面發(fā)展。我國(guó)結(jié)合國(guó)內(nèi)外發(fā)展實(shí)際，制定包括《“十三五”國(guó)家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》在內(nèi)的政策文件，將戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)上升至國(guó)家產(chǎn)業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略層面，作為新一輪經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)培育和發(fā)展。“十三五”以來(lái)，我國(guó)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)細(xì)分領(lǐng)域相繼出臺(tái)專項(xiàng)政策，例如信息技術(shù)方面的《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，綠色低碳領(lǐng)域的《“十三五”節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，高端制造行業(yè)的《新材料產(chǎn)業(yè)發(fā)展指南》等，為新興產(chǎn)業(yè)的重點(diǎn)領(lǐng)域提供堅(jiān)實(shí)的政策支撐。

(二)以政策激發(fā)創(chuàng)新活力

技術(shù)創(chuàng)新在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展中發(fā)揮關(guān)鍵作用。我國(guó)政府提出“創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略”，以公平公正的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境為前提，建立技術(shù)創(chuàng)新市場(chǎng)導(dǎo)向機(jī)制。同時(shí)強(qiáng)化金融創(chuàng)新功能，以政策手段保障資金供給，激勵(lì)創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化。在技術(shù)人才培養(yǎng)環(huán)節(jié)，創(chuàng)新培養(yǎng)和吸引人才機(jī)制，嚴(yán)格知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度。推動(dòng)多元?jiǎng)?chuàng)新主體發(fā)揮作用，打破制約創(chuàng)新的行業(yè)壟斷，嚴(yán)格控制市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制。

(三)以政策引導(dǎo)資源投向

我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展階段在發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，因其在國(guó)家經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要戰(zhàn)略地位，政策也給予了資源投向上的引導(dǎo)。政府一方面通過(guò)發(fā)布支持重大工程的政策性文件，推動(dòng)重點(diǎn)工程落地建設(shè)，并圍繞重點(diǎn)工程開(kāi)啟“百兆鄉(xiāng)村”示范工程，人工智能創(chuàng)新發(fā)展工程等試點(diǎn)與重點(diǎn)項(xiàng)目。另一方面，政府積極在體制機(jī)制改革方面，推動(dòng)要素市場(chǎng)化配置改革，為戰(zhàn)略性新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展釋放要素活力。

二、我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策實(shí)踐過(guò)程中存在的問(wèn)題

(一)對(duì)創(chuàng)新成果市場(chǎng)化的關(guān)注度有待提高

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)以技術(shù)為支撐，對(duì)技術(shù)更新迭代的要求更高，對(duì)技術(shù)研發(fā)成果有效產(chǎn)品化的效率也更高。提高技術(shù)創(chuàng)新成果產(chǎn)品化效率需要在政策宏觀引導(dǎo)下，由企業(yè)和高校及科研院所搭建微觀上的多元合作機(jī)制。目前科研院所創(chuàng)新的目的更多在于提高學(xué)術(shù)研究和整體科研實(shí)力，企業(yè)更關(guān)注盈利性，強(qiáng)調(diào)投入產(chǎn)出，創(chuàng)新成果市場(chǎng)化、產(chǎn)品化的動(dòng)力不足。民營(yíng)企業(yè)在有利可圖的情況下雖然研發(fā)積極性與創(chuàng)新成果產(chǎn)品化的動(dòng)力較大，但融資較難及民營(yíng)企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力不強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)，知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的不完善也使得民營(yíng)企業(yè)在創(chuàng)新成果市場(chǎng)化中的作用甚微。

(二)軍民融合發(fā)展的關(guān)注度有待提高

新興技術(shù)產(chǎn)業(yè)中現(xiàn)代信息技術(shù)產(chǎn)業(yè)的興起始于二戰(zhàn)中美國(guó)軍方用于情報(bào)工作的計(jì)算機(jī)及因特網(wǎng)相關(guān)技術(shù)的民用化。在科技發(fā)展史上，軍用技術(shù)因?yàn)槠鋰?guó)防意義，得到各國(guó)重視，其技術(shù)發(fā)展一直領(lǐng)先于民用技術(shù)，新一輪技術(shù)革命中信息化、智能化的技術(shù)導(dǎo)向下，軍民技術(shù)通用時(shí)代的到來(lái)越來(lái)越成為可能。目前軍事科技技術(shù)與民用技術(shù)之間的界限日漸模糊，尤其是高新技術(shù)領(lǐng)域中信息技術(shù)等軍民兩用型的特點(diǎn)突出，促進(jìn)軍民融合式發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)防技術(shù)與產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新的雙贏局面。戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)是以重大技術(shù)突破和重大發(fā)展需求為發(fā)展支撐，以科技進(jìn)步為發(fā)展驅(qū)動(dòng)力的產(chǎn)業(yè)，軍民融合式發(fā)展可以發(fā)揮國(guó)防科技技術(shù)研發(fā)的帶動(dòng)引領(lǐng)作用，加速實(shí)現(xiàn)國(guó)家創(chuàng)新體系的形成，實(shí)現(xiàn)民用科技在技術(shù)進(jìn)步上的突破，目前我國(guó)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面的政策對(duì)軍民融合的關(guān)注度仍有待提高。

三、政策建議

(一)在國(guó)家政策層面繼續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)

我國(guó)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)方面的政策要更注重連續(xù)性，應(yīng)該結(jié)合不同階段的國(guó)外形勢(shì)以及國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)布局，出臺(tái)連續(xù)性的產(chǎn)業(yè)政策。政策上的連續(xù)性還體現(xiàn)在能夠根據(jù)本國(guó)在不同時(shí)期在科技創(chuàng)新領(lǐng)域的階段和地位進(jìn)行產(chǎn)業(yè)上的及時(shí)跟進(jìn)和調(diào)整，確定符合本國(guó)定位的需要重點(diǎn)扶持的新產(chǎn)業(yè)。

(二)提供利于技術(shù)創(chuàng)新的政策環(huán)境

我國(guó)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)整體技術(shù)水平與國(guó)際先進(jìn)水平仍有較大差距，關(guān)鍵核心技術(shù)掌握不夠，提高戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)創(chuàng)新水平勢(shì)在必行。為此要健全創(chuàng)新人才培養(yǎng)機(jī)制。對(duì)高校、科研院所的人才培養(yǎng)上予以資金支持，加大基礎(chǔ)學(xué)科科研投入，激勵(lì)技術(shù)創(chuàng)新及創(chuàng)新成果產(chǎn)品化。同時(shí)，構(gòu)建政府主導(dǎo)下的產(chǎn)學(xué)研一體化創(chuàng)新體系，以政府為主導(dǎo)，創(chuàng)建技術(shù)創(chuàng)新協(xié)作平臺(tái)，在宏觀政策上予以支持，調(diào)動(dòng)高等院校、科研機(jī)構(gòu)、企業(yè)等創(chuàng)新主體的研發(fā)積極性。在尚未掌握關(guān)鍵核心技術(shù)的領(lǐng)域，集合多個(gè)創(chuàng)新主體力量對(duì)重大技術(shù)難題進(jìn)行公關(guān)。同時(shí)政府還應(yīng)該營(yíng)造鼓勵(lì)創(chuàng)新的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)氛圍，針對(duì)新興產(chǎn)業(yè)技術(shù)研發(fā)投入高，因市場(chǎng)不確定性而出現(xiàn)的風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，設(shè)立專項(xiàng)財(cái)稅補(bǔ)貼政策，補(bǔ)貼創(chuàng)新能力強(qiáng)，技術(shù)產(chǎn)品化程度高的國(guó)有企業(yè)和民營(yíng)企業(yè)，同時(shí)進(jìn)行動(dòng)態(tài)化評(píng)估考核及監(jiān)督，避免尋租行為及資源錯(cuò)配。另外還應(yīng)該針對(duì)民營(yíng)創(chuàng)新型企業(yè)設(shè)置投融資擔(dān)保體系，建立風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，在保證有利于戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的創(chuàng)新型企業(yè)資金投入的同時(shí)，解除其后顧之憂。

(三)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)空間布局

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)強(qiáng)調(diào)技術(shù)突破與重大發(fā)展需求的有機(jī)統(tǒng)一。分散布局式的模式不利于技術(shù)創(chuàng)新，也無(wú)法滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略性需求。因此加快產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群式發(fā)展是發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的重要路徑。各地政府需要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展基礎(chǔ)與區(qū)位因素的實(shí)際情況，建設(shè)國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)與省級(jí)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部產(chǎn)業(yè)集聚的同時(shí)，以產(chǎn)業(yè)鏈、價(jià)值鏈為紐帶，注重區(qū)域協(xié)作，打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈，引導(dǎo)資源的跨區(qū)域配置。在實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)集聚式發(fā)展的同時(shí)，也應(yīng)注意各地企業(yè)、人才、技術(shù)方面的差異，結(jié)合當(dāng)?shù)氐乩砼c資源優(yōu)勢(shì)，設(shè)置不同的發(fā)展模式和路徑，體現(xiàn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)空間布局上的層次性，避免同質(zhì)化發(fā)展。

(四)在政策層面推進(jìn)軍民融合

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)的發(fā)展需要統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)建設(shè)與國(guó)防建設(shè)的基礎(chǔ)上推進(jìn)軍用科技與民用科技相通領(lǐng)域的資源共享，在政策上對(duì)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)相關(guān)領(lǐng)域的軍民融合進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和部署，同時(shí)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策的細(xì)節(jié)上進(jìn)行敲定，避免政策不確定性。在資金保障上，政府要加強(qiáng)財(cái)稅金融政策的制定，通過(guò)稅收優(yōu)惠、財(cái)政補(bǔ)貼等方式引導(dǎo)推進(jìn)戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)軍民融合，同時(shí)創(chuàng)新金融服務(wù)方式，解決融資難題。在軍民融合領(lǐng)域技術(shù)的安全性上，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)體系的完善，保護(hù)原創(chuàng)產(chǎn)權(quán)。在技術(shù)產(chǎn)品化市場(chǎng)化方面，加強(qiáng)軍、民兩大產(chǎn)業(yè)整合，實(shí)現(xiàn)資源的充分有效利用。

四、結(jié)論

戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)政策作為未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長(zhǎng)點(diǎn)，與其他起步較早的國(guó)家相比，中國(guó)的產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)及部分關(guān)鍵技術(shù)領(lǐng)域與美國(guó)仍有一定差距，我們要看到目前的發(fā)展差距，也要在外部環(huán)境挑戰(zhàn)下看到中國(guó)在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展上的潛力并突破發(fā)展阻力。本文通過(guò)對(duì)比分析得出在政策方面，一是要在國(guó)家戰(zhàn)略層面繼續(xù)加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，完善產(chǎn)業(yè)政策體系，并根據(jù)國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的變化不斷調(diào)整產(chǎn)業(yè)政策確保其連續(xù)性。二是要注重產(chǎn)業(yè)集群下的規(guī)模效應(yīng)，三是要繼續(xù)在關(guān)鍵技術(shù)創(chuàng)新領(lǐng)域突破機(jī)制障礙，協(xié)調(diào)處理各創(chuàng)新主體的關(guān)系，注重民營(yíng)企業(yè)在創(chuàng)新成果產(chǎn)品化中的作用。四是注重軍民融合在戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展中的作用，政策、法律等各方面細(xì)化融合邊界，加快推進(jìn)軍民融合。