金融支持精準扶貧路徑探析

郭曉蓓

[摘?要]摘要金融在精準扶貧中具有不可替代的作用。文章歸納總結(jié)金融扶貧的現(xiàn)狀及主要模式，深入研究當前金融支持精準扶貧存在的問題，主要包括：有效信貸需求不足，保障機制落實不到位，部門間協(xié)作有效溝通不夠，風險防范機制不健全等。在此基礎(chǔ)上，借鑒孟加拉國鄉(xiāng)村銀行、玻利維亞陽光銀行等金融機構(gòu)的扶貧模式，認為未來要進一步提升金融支持精準扶貧工作的效率，需要從工作理念、金融產(chǎn)品創(chuàng)新、配套服務(wù)、金融生態(tài)環(huán)境等方面進行改進，具體實施措施包括：優(yōu)化金融扶貧政策，構(gòu)建有效的引導(dǎo)和激勵機制，完善落實協(xié)調(diào)和保障機制，精準對接特色產(chǎn)業(yè)以及創(chuàng)新金融扶貧模式。

[關(guān)鍵詞]關(guān)鍵詞精準扶貧;金融創(chuàng)新;特色產(chǎn)業(yè);信用體系;借鑒啟示

[中圖分類號]中圖分類號F832.43[文獻標識碼]A文獻標志碼[文章編號]1673-0461（2019）11-0076-10

一、金融在精準扶貧中具有不可替代的作用

（一）金融扶貧將“輸血式扶貧”變?yōu)椤霸煅椒鲐殹?/p>

與傳統(tǒng)的財政資金扶貧不同，金融扶貧除了提供資金支持外，主要是通過幫助貧困戶樹立經(jīng)營、市場以及責任意識，轉(zhuǎn)變他們過去的“等、靠、要”思想，把政府、市場、貧困戶的各方優(yōu)勢和利益綜合起來，形成有效的貧困治理機制。從對各地貧困地區(qū)扶貧經(jīng)驗來看，貧困戶為了早日脫貧，有動力尋求使用扶貧資金和通過一部分市場機制配置土地等要素。金融行業(yè)有眾多的市場資源和創(chuàng)新手段，將金融與產(chǎn)業(yè)、財政、扶貧政策等無縫對接，帶動經(jīng)濟資源向目標產(chǎn)業(yè)集中，有助于扭轉(zhuǎn)傳統(tǒng)扶貧模式的不可持續(xù)性，將“輸血式扶貧”轉(zhuǎn)變?yōu)椤霸煅椒鲐殹薄?/p>

（二）有利于推動建立貧困地區(qū)和貧困戶的誠信體系建設(shè)

習(xí)近平總書記提出“精準扶貧”的核心是精準化，要求扶貧工作的方方面面都需要精準。過往的經(jīng)驗總結(jié)出，我國扶貧工作缺乏精細化理念，不僅體現(xiàn)在財政扶貧資金運用方面，還體現(xiàn)在貧困人口識別等多個方面。作為一種市場行為，金融扶貧更加追求資金安全和客戶的誠信度。銀行業(yè)等金融機構(gòu)在對貧困戶提供幫助時，會根據(jù)不同地區(qū)的具體項目進行貸前資質(zhì)審查、風險評估、貸后跟蹤追查等，往往能精準到貧困地區(qū)政府以及貧困戶個人，有效地規(guī)避了傳統(tǒng)扶貧中財政資金被挪用的弊端，有助于建立貧困地區(qū)和貧困戶的誠信體系。

（三）金融扶貧有利于扶貧工作和農(nóng)村改革的有機結(jié)合

在2016年減貧與發(fā)展國際論壇上，我國國家領(lǐng)導(dǎo)人指出：到2020年中國要實現(xiàn)7 000多萬貧困人口全部脫貧。扶貧工作進入最后的攻堅階段，具有很強的時限性?，F(xiàn)階段，我國貧困地區(qū)經(jīng)濟不發(fā)達，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)落后，人民生活水平低下，深化農(nóng)村改革最大突出的障礙就是資金匱乏。然而，現(xiàn)階段我國財政資金有限。筆者在對湖南和廣西兩省進行調(diào)查后發(fā)現(xiàn)，解決貧困問題的最好辦法，就是要打通城鄉(xiāng)要素的流動渠道，促進農(nóng)村生產(chǎn)經(jīng)營機制和市場環(huán)境形成。金融扶貧可以破解農(nóng)村改革的資金難題和“三權(quán)”抵押質(zhì)押難題，將農(nóng)村改革和扶貧問題有機結(jié)合，變“被動式扶貧”為“開發(fā)式扶貧”，提升了貧困地區(qū)和貧困戶的發(fā)展空間。

二、金融扶貧的現(xiàn)狀及主要模式分析

（一）金融扶貧的現(xiàn)狀分析

金融扶貧的概念雖然出現(xiàn)較早，但是從總體上來看，限于經(jīng)濟環(huán)境及其因素，我國整體金融扶貧水平較低，各方面建設(shè)尚待完善?，F(xiàn)階段，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在農(nóng)村推廣使用，金融科技支持精準扶貧的條件也日趨成熟。“十三五”期間，金融扶貧面臨新的挑戰(zhàn)和機遇。一方面，“十三五”規(guī)劃要求整合各種扶貧資源和項目，發(fā)揮政策性金融和商業(yè)性金融的互補作用，開拓創(chuàng)新資金渠道。另一方面，近年來各級政府也紛紛制定了系列政策措施，促進金融扶貧工作健康有序開展。

1. 國家出臺多項金融扶持政策助推精準扶貧

近兩年來，國家多部委聯(lián)合出臺針對金融扶貧的系列優(yōu)惠政策。截至2017年12月31日，中國人民銀行設(shè)立的扶貧再貸款已經(jīng)惠及了832個國家級和411個省級貧困縣，實行利率低于支農(nóng)再貸款。政策性銀行也開始發(fā)行易地扶貧搬遷專項金融債，商業(yè)銀行的信貸資源也向脫貧攻堅傾斜。隨著多部門間的金融扶貧工作協(xié)調(diào)機制已經(jīng)建立，近年來通過主辦行制度，推進金融扶貧進村，運用財政補貼資金、扶貧再貸款等多種方式，激發(fā)金融機構(gòu)參與扶貧。各地在鄉(xiāng)鎮(zhèn)中搭建聯(lián)系平臺，加大銀行資金投放，推出創(chuàng)新產(chǎn)品，使對建檔貧困人群的金融服務(wù)落實到位。

2. 金融精準扶貧工作取得積極成效

黨的十八大以來，金融系統(tǒng)深入貫徹落實黨中央關(guān)于“精準扶貧”的各項戰(zhàn)略部署，取得了實質(zhì)性效果。截至2018年第一季度，全國貧困人口貸款余額6 353億元，產(chǎn)業(yè)精準扶貧貸款余額9 186億元，對835萬建檔立卡貧困人口發(fā)放貸款，帶動842萬貧困人口就業(yè);

國家級貧困縣有12家企業(yè)通過資本市場綠色通道政策上市。通過金融精準扶貧示范村和示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)，“光伏扶貧”項目等將扶貧資金投入新型產(chǎn)業(yè)，為貧困人口解決就業(yè)難題。

3. 金融精準扶貧模式不斷創(chuàng)新

近年來，按照黨中央、國務(wù)院的安排部署，金融部門圍繞“精準扶貧、精準脫貧”，打破傳統(tǒng)的體制機制，不斷創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和金融服務(wù)，打好金融精準扶貧組合拳，既為貧困地區(qū)、貧困人口提供“融資+融智”綜合化服務(wù)，助力貧困地區(qū)徹底脫貧。在扶貧過程中，金融機構(gòu)深入基層，用好政策，積極探索投貸聯(lián)動以及“公司+農(nóng)戶”模式。此外，各金融機構(gòu)在立足貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)上，整合企業(yè)上下游產(chǎn)業(yè)鏈，形成供應(yīng)鏈扶貧模式。為解決抵押物不足等問題，借力我國農(nóng)村地區(qū)的熟人文化，打造“銀行+村委會+貧困戶”征信體系。

4. 精準考核提升金融扶貧效率

為了對金融扶貧工作有科學(xué)的評估，全國多省市專門制定金融扶貧考核標準和考核范圍，指導(dǎo)和要求金融機構(gòu)投入金融資源，加強對貧困地區(qū)開展精準脫貧攻堅的力度。具體實施原則：一是分層次考核，即由金融辦、中國人民銀行等地方金融主管部門建立了金融扶貧開發(fā)統(tǒng)計監(jiān)測和分析報告制度，對金融機構(gòu)參與扶貧情況按月/季/年進行考核，將督查結(jié)果抄送金融管理部門和省級分行，促使其加大精準扶貧力度。二是成立專門的金融扶貧監(jiān)督工作組，建立完善扶貧督查評價體系。依據(jù)全年重點工作責任清單，構(gòu)建市、縣、鄉(xiāng)、村督查考核體系，加大對脫貧共建工作的考核力度。

5. “互聯(lián)網(wǎng)+”為金融扶貧提供了良好的歷史機遇

近年來，隨著大數(shù)據(jù)、云計算以及平臺經(jīng)濟的廣泛使用，各家金融機構(gòu)積極運用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)開展扶貧工作。一方面，利用大數(shù)據(jù)、平臺等技術(shù)，搭建城鄉(xiāng)一體化供需平臺，方便城市的愛心幫扶者購買貧困地區(qū)的糧食、蔬菜、水果等農(nóng)產(chǎn)品。這種“以購買代捐助”的方式使貧困戶獲得穩(wěn)定收益。另一方面，金融機構(gòu)可以通過供需平臺對接特色產(chǎn)業(yè)以及貧困個體的資金需求，促進貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，解決貧困人口就業(yè)，實現(xiàn)精準定向滴灌，避免脫貧人口返貧。

（二）金融支持“精準扶貧”的模式分析

有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年至2017年間，國家財政投入2 787億元，省級財政累計投入1 825億元，兩級財政專項扶貧資金累計投入4 612億元。然而，目前扶貧工作仍有較大的資金缺口。據(jù)扶貧辦官方數(shù)據(jù)，在2020年實現(xiàn)全部脫貧，相關(guān)融資需求高達4萬億元。這樣規(guī)模的資金需求，需要財政、金融機構(gòu)等社會各方力量積極參與。政府應(yīng)專門對金融機構(gòu)出臺相關(guān)的金融扶貧政策，需引導(dǎo)金融機構(gòu)全力支持“精準扶貧”。

1. 政府主導(dǎo)的金融扶貧模式

這種模式由政府部門、扶貧機構(gòu)以及金融管理部門主導(dǎo)之下發(fā)起，可細分為四種模式，每一類型針對同情形的貧困地區(qū)：

第一種模式是杠桿式的金融扶貧模式，主要運用于廣西、寧夏和內(nèi)蒙古等貧困地區(qū)，以“銀行+農(nóng)戶+財政資金擔?！钡男问匠霈F(xiàn)，其中財政資金主要來源是由地方政府、扶貧機構(gòu)通過運用財政部門提供的專項扶貧資金，為金融扶貧資金的順利取得提供一定的風險補償。金融機構(gòu)在審批貧困戶或是貧困項目的資金貸款申請之時，會根據(jù)政府提供的擔保額度（通常金融扶貧資金的貸款杠桿比例大致在1∶5到1∶12之間），放大扶貧項目的資金貸款量，確保整個扶貧項目的正常運行。

第二種模式是扶貧貼息貸款模式，即對于政府對貸款資金所產(chǎn)生的利息成本提供財政上的補貼，但是不介入到對金融貸款資金的使用風險的控制上，只是為了減輕貧困戶的還貸壓力。在這種模式的指導(dǎo)之下，地方政府可以降低特定產(chǎn)業(yè)或是特定貧困戶的還貸成本。但是，這種貸款貼息的模式并不適用于所有的貧困戶或所有的扶貧項目，這需要政府部門與金融機構(gòu)提前確定貸款貼息的對象或是貧困戶的標準，并且還應(yīng)該對貼息的規(guī)模和比例做出明確的規(guī)定，以確保金融機構(gòu)的利益得到充分的保證。

第三種模式是民生金融扶貧模式，很明顯這是一種典型的惠民措施，要求中國人民銀行和當?shù)卣凑找欢ǖ谋壤o予特點貧困戶一些貸款優(yōu)惠政策，如貧困婦女、下崗失業(yè)人員、具有貧困背景的大學(xué)生創(chuàng)業(yè)項目等，在金融貸款指標、小額貸款優(yōu)惠以及貸款申請審批等方面給予一定的便利，精準的實現(xiàn)貧困對象的精準脫貧致富目標。

第四種模式是央行再貸款扶貧模式，這種類型主要針對農(nóng)業(yè)項目或農(nóng)業(yè)貧困人口，需要人民銀行的下級分支機構(gòu)向涉及農(nóng)業(yè)方面的金融機構(gòu)發(fā)放再貸款的資金支持，這些涉及農(nóng)業(yè)金融貸款機構(gòu)或是措施在確保具有充足的資金之后，才能夠通過支農(nóng)貸款、扶貧金融機構(gòu)貸款等措施給予農(nóng)業(yè)或是農(nóng)村地區(qū)的貧困人口優(yōu)惠措施，這項政策也是我國在“三農(nóng)”政策中的一種重要的支農(nóng)金融資金扶貧措施，是實現(xiàn)農(nóng)村貧困地區(qū)精準扶貧和精準脫貧的重要金融工具和手段。

2.金融機構(gòu)主導(dǎo)的扶貧模式

金融機構(gòu)主導(dǎo)的金融扶貧模式主要指，以商業(yè)銀行為主的金融機構(gòu)通過不斷改變金融扶貧產(chǎn)品有針對性的推進精準扶貧的實施。通常，商業(yè)銀行會通過不斷的改變抵押、質(zhì)押和擔保的方式為貧困地區(qū)制定具有針對性的金融扶貧產(chǎn)品。關(guān)于該種模式的類型主要有三種：

第一種模式是“金融機構(gòu)+互助金+貧困戶”的金融扶貧貸款模式。該模式由村委會或扶貧小組成立相應(yīng)的互助金小組，為貸款提供風險的擔保保證金融機構(gòu)貸款的風險性。在我國金融精準扶貧的具體實踐中，這種模式的衍生還存在多種的情形。隨著互助金的增多，金融機構(gòu)能夠向貧困戶發(fā)放的貸款數(shù)量就能夠呈現(xiàn)出幾何的倍數(shù)增長。

第二種模式是“金融機構(gòu)+農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押+貧困戶”的貸款模式。對于大多數(shù)的貧困戶來講，缺乏必要的固定資產(chǎn)或是其他具有價值的產(chǎn)品進行融資抵押。因此，在部分地區(qū)商業(yè)銀行開始探索利用“五權(quán)”的方式來實施抵押貸款。所謂 “五權(quán)”主要是指土地經(jīng)營權(quán)、林權(quán)、灘涂養(yǎng)殖權(quán)、房屋所有權(quán)、集體用地使用權(quán)。為此，我國已經(jīng)陸續(xù)出臺了《農(nóng)村承包土地經(jīng)營權(quán)抵押貸款試點暫行辦法》《中國銀監(jiān)會國家林業(yè)局關(guān)于林權(quán)抵押貸款的實施意見》等政策，推進“五權(quán)”試點工作的順利開展。目前，一些地區(qū)已開展了以林權(quán)（東北、云南等地）或土地經(jīng)營承包權(quán)（四川、湖北等地）為主要抵押物的金融扶貧抵押貸款。

第三種模式是“金融機構(gòu)+公司擔保/公務(wù)員擔保/貧困戶互保/協(xié)會擔保等+貧困戶”的金融精準扶貧開發(fā)模式[1]，這種金融扶貸款模式利用的是除了政府之外的第三人為貧困戶的資金貸款提供一定的擔保，這些人主要是與貧困戶有著密切經(jīng)濟往來的公司、個人或是其他社會組織，在雙方達成協(xié)議的情況之下，為貧困戶提供一定額度的金融扶貧貸款支持，解決由于貧困戶與金融機構(gòu)之間信息不對稱所導(dǎo)致的貸款審批不通過的情形。目前，在該模式的基礎(chǔ)上又有了進一步創(chuàng)新，即對于提供擔保的對象形成二級甚至是三級擔保模式。這種模式可以讓更多的貧困人員和農(nóng)牧民享受到了創(chuàng)業(yè)擔保貸款金融支持。

3.產(chǎn)業(yè)金融扶貧模式

該模式以區(qū)域性的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，通過著力發(fā)展一些具有較強覆蓋面和帶動能力的產(chǎn)業(yè)，來實現(xiàn)地區(qū)精準扶貧的有效推進。貧困地區(qū)的主要產(chǎn)業(yè)以農(nóng)牧業(yè)為主，現(xiàn)代的工業(yè)體系發(fā)展較為薄弱，主要以中草藥、蔬菜、果樹、鄉(xiāng)村旅游等為主的具有農(nóng)業(yè)特色的一些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)。在產(chǎn)業(yè)扶貧的對象選擇之上，不是所有的當?shù)刎毨舳寄軌蚶卯a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢扶貧，扶貧的對象應(yīng)該選擇那些具有地方特色的企業(yè)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)核心產(chǎn)業(yè)鏈的企業(yè)為主要的幫扶對象，畢竟這些企業(yè)的基礎(chǔ)設(shè)施基礎(chǔ)相對完善晚，在產(chǎn)業(yè)扶貧上前期投入相對較少，可以利用這些優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)既有的產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，通過財政資金和金融扶貧手段來進一步擴大這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，進而帶動當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展和貧困戶的就業(yè)情況，增加貧困人口的收入。之所以要發(fā)展以產(chǎn)業(yè)為中心的精準扶貧模式，主要是因為無論是以政府還是金融機構(gòu)為主導(dǎo)的扶貧模式都不能夠長期充分調(diào)動貧困人口扶貧開發(fā)的積極性和主動性，如果一直都是由政府或是金融機構(gòu)作為扶貧工作開展的主動方，那么政府或是金融機構(gòu)一旦撤資或是退出扶貧項目，那么貧困戶很可能對脫貧的積極性就會極大的降低，扶貧效果就不明顯，返貧的情形就會多發(fā)，這對貧困地區(qū)扶貧事業(yè)的長期性和可持續(xù)性就無法維持，財政資金和金融扶貧資金在精準扶貧項目中發(fā)揮的作用效率就會變低，使得扶貧成為一種形式化的程序。

4.其他扶貧模式

（1）互聯(lián)網(wǎng)金融扶貧模式。這一主導(dǎo)模式可以是和銀行相關(guān)的各種金融機構(gòu)，也可以是地方政府部門?；ヂ?lián)網(wǎng)融資平臺是實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)金融扶貧的現(xiàn)實載體，其主要功能是通過這一平臺的運用，促使資金提供者和貧困借款人實現(xiàn)線下和線上聯(lián)動。以包商銀行互聯(lián)網(wǎng)惠農(nóng)金融扶貧項目為例，該項目開發(fā)和實施的“小馬bank”平臺和扶貧志愿者網(wǎng)站能夠有效審查貧困戶的相關(guān)信息以及所需貸款資金信息，為金融扶貧工作開展創(chuàng)新思路。但不容忽視的是，互聯(lián)網(wǎng)扶貧仍然存在著一定的問題和不足，首先是有著較高的資金成本，借助銀行貸款聯(lián)網(wǎng)平臺收集信息使得扶貧資金利息較高。其次是產(chǎn)生違約的成本偏低，這是因為互聯(lián)網(wǎng)融資平臺資金欺詐、還款逾期、違約等相關(guān)數(shù)據(jù)在中國人民銀行征信數(shù)據(jù)庫中是沒有體現(xiàn)的緣故。

（2）“電商平臺+金融”扶貧模式。當前我國信息化技術(shù)發(fā)展迅猛，帶動著農(nóng)村電子商務(wù)有了長足發(fā)展。很多地方政府將農(nóng)村電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)作為一個有效扶貧措施。另外，當前有很多金融機構(gòu)與電商平臺的合作進一步加深，在農(nóng)村地區(qū)積極開展第三方支付業(yè)務(wù)，比如說手機支付、電話支付和網(wǎng)上支付等，同時還針對某些產(chǎn)品向農(nóng)村居民開展分期付款業(yè)務(wù)。通過這一扶貧模式為農(nóng)村地區(qū)提供了很多服務(wù)，比如說銷售農(nóng)產(chǎn)品、第三方支付，購買農(nóng)貿(mào)以及提供農(nóng)業(yè)生產(chǎn)相關(guān)技術(shù)等等，進而有效結(jié)合了信息流、倉儲物流和資金流三個方面，使得農(nóng)村地區(qū)的經(jīng)濟實力得到大幅度提升，在金融方面也得到了一定的支持。這一模式有利推動了農(nóng)村地區(qū)構(gòu)建相關(guān)數(shù)據(jù)庫，促進農(nóng)貿(mào)信息的整合處理、搜集和挖掘，有效解決農(nóng)村地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)和銷售信息不均衡問題。但是這一模式在農(nóng)村地區(qū)的應(yīng)用仍然存在一定的問題，比如說相關(guān)的物流設(shè)施不完善，普及互聯(lián)網(wǎng)程度較低，缺乏相應(yīng)的人才等等。

（3）國際金融組織參與扶貧開發(fā)模式。這一模式是指像亞洲開發(fā)銀行、世界銀行這些國際金融組織對我國扶貧工作提供相應(yīng)的優(yōu)惠貸款政策。其中，我國扶貧試點示范項目、世界銀行扶貧貸款項目就是這一模式的成功應(yīng)用案例。世界銀行曾經(jīng)向我國甘肅、貴州、四川三省提供的貸款額度達到1.5億美元，促使貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化快速實現(xiàn)。這一項目覆蓋的縣級市有27個，貧困農(nóng)村537個，共幫扶的貧困農(nóng)民合作社達到400個以上[2]。在為貧困地區(qū)提供資金的基礎(chǔ)上，還提供了培訓(xùn)、保險以及服務(wù)咨詢等方面的幫助，使得貧困地區(qū)的農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)量和質(zhì)量得到大幅提升，農(nóng)民的收入有所增加。這一模式的引入，對于我國金融扶貧工作引入外資和智力資源起到了很大的推動作用，同時也能夠有效借鑒國外農(nóng)業(yè)先進發(fā)展模式和經(jīng)驗，促進扶貧工作的有效開展。

（4）社會扶貧組織金融扶貧模式。這一模式的主要特點是金融扶貧中有效

投入社會力量，泛指不同社會領(lǐng)域組織為支持扶貧工作開展的各種金融扶貧活動，比如說文化扶貧、農(nóng)村農(nóng)業(yè)信息化扶貧、農(nóng)村教育扶貧等。我國應(yīng)用這一模式展開金融扶貧的成功案例有溪橋工程項目（由中國扶貧基金會發(fā)起）;惠民產(chǎn)業(yè)扶貧基金（

由深圳惠民基金合伙企業(yè)發(fā)起）。相較于其他模式，這一模式的最大特點是有著很廣的社會參與度。但是這一模式的問題就在于社會的大部分參與組織都抱著盈利性目的，同時能夠籌集的扶貧資源相對不多。

三、當前金融支持精準扶貧存在的主要問題

（一）有效信貸需求不足，信貸資金精準投放存在障礙

一是貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)薄弱[3]。貧困地區(qū)有自己獨特的自然資源、農(nóng)業(yè)資源等優(yōu)勢，但交通不便、基礎(chǔ)設(shè)施不足、信息閉塞等情況，阻礙了貧困地區(qū)資源的經(jīng)濟價值實現(xiàn)。生產(chǎn)不發(fā)達，流動性自然就差，這對金融行業(yè)的發(fā)展來講本身就是一個巨大的風險和弊端，貧困地區(qū)的金融資源也就無法被有效激活，金融的流動性和產(chǎn)業(yè)的發(fā)展程度就會相當?shù)拖?，相關(guān)的技術(shù)和人才也就會相應(yīng)缺失，從而無法對外界形成一定的虹吸效應(yīng)，即使有金融資源的進入，也會因為區(qū)位的原因而導(dǎo)致金融資源無法發(fā)揮出其應(yīng)有的效應(yīng)和傳導(dǎo)機制。

二是貧困地區(qū)主動脫貧意識較低。在長期實施的“輸血”式扶貧方式的影響之下，貧困地區(qū)貧困人口對扶貧模式的認知已經(jīng)形成了固定的看法，對扶貧工作產(chǎn)生了等、靠、要的消極思想，這對“造血”式扶貧模式的開展形成了嚴重

阻礙和不良的影響。其實，我們從多個層面來分析也可以看出一些端倪，正是這些地方在“造血”式扶貧模式上存在著諸多的不足，“造血”的方式難以在該地區(qū)有限的扶貧條件之下進行，因此就是使得這些地區(qū)的“造血”能力嚴重的不足，進而就會嚴重影響金融扶貧模式的開展，對該種扶貧方式現(xiàn)成牢固的桎梏。

三是農(nóng)業(yè)融資成本較高，抑制信貸需求增長。目前，農(nóng)村的信貸需求絕大多數(shù)都是由農(nóng)商行解決。而我國目前利率市場化進程仍待推進，貧困地區(qū)尚未惠及。實踐中農(nóng)商行并沒有貧困地區(qū)的真實效益制定合理的利率，通常執(zhí)行政策允許的上限，農(nóng)戶貸款一般要高出基準利率，有的地方年利率高達15%，極大降低了農(nóng)民貸款的積極性，抑制了農(nóng)村合理的信貸需求。

（二）保障機制落實不到位，金融精準扶貧的內(nèi)生動力不足

一是支持政策的針對性不強。關(guān)于涉農(nóng)、扶貧方面，國家陸續(xù)出臺了一些財稅優(yōu)惠政策，達到了一些效果，但政策間及內(nèi)部存在結(jié)構(gòu)不夠合理、協(xié)調(diào)不暢的問題。有的地方金融扶貧環(huán)境和準入政策偏緊，村鎮(zhèn)銀行設(shè)立門檻偏高，還有一縣只能設(shè)立一家行的局限。部分地區(qū)的財政涉農(nóng)、扶貧資金名目多、目標散，金融政策不規(guī)范，引導(dǎo)力不足。個別地區(qū)扶貧貸款風險分擔機制不足，分擔比例缺乏階梯性[4]。

二是缺乏長期性、綜合性的目標規(guī)劃。金融精準扶貧具有連鎖反應(yīng)，既要支持廣泛的基礎(chǔ)工程設(shè)施建設(shè)以及民生工程建設(shè)，同時還要解決扶貧對象的“三農(nóng)”和中小微企業(yè)貸款問題，就他們的資金使用和企業(yè)經(jīng)營的長期計劃進行考慮，畢竟這些都關(guān)系著他們能否在將來如期的還款等問題。真正系統(tǒng)性的金融精準扶貧需要完善的和長期的系統(tǒng)性規(guī)劃，否則，很難實現(xiàn)脫貧，也就很難實現(xiàn)當?shù)亟鹑隗w系的良性健康發(fā)展。通過數(shù)據(jù)調(diào)研了西部部分省市縣域經(jīng)濟的發(fā)展情況發(fā)現(xiàn)，當?shù)貙嵤┑慕鹑诰珳史鲐毮Ｊ酱蠖喽际嵌唐谛缘模痪哂虚L期的規(guī)劃的系統(tǒng)性的扶持政策，使得金融機構(gòu)在進行扶貧貸款之時也會存在著諸多的疑慮。

三是相關(guān)配套不足[5]。我國貧困地區(qū)金融行業(yè)的發(fā)展還是十分落后，無法實現(xiàn)各類金融主體相互協(xié)作的格局，共同參與到金融扶貧的進程中來。而在外部制度的構(gòu)建上，首先，我們關(guān)于農(nóng)村金融體系的法制構(gòu)建尚未健全，主要是因為對實體經(jīng)濟的格外重視和金融等虛擬經(jīng)濟的格外的嚴格，導(dǎo)致了我國在金融扶貧領(lǐng)域還缺乏相關(guān)的法律法規(guī);其次，監(jiān)管制度也嚴重的缺乏和不到位，目前的金融扶貧機制在多數(shù)地方還是處于探索的階段，很多時候金融扶貧出現(xiàn)的問題都不能夠被及時的監(jiān)控和處理，金融扶貧的效果就可想而知了;最后，基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)扶貧工作不到位導(dǎo)致金融扶貧能否真正的發(fā)揮作用，最終導(dǎo)致了實際的扶貧目的與最終的扶貧效果的偏離。

（三）部門間協(xié)作有效溝通不夠，制約了金融精準扶貧的整體推進

一是政府與銀行金融機構(gòu)信息溝通不暢。監(jiān)管部門、扶貧辦、銀行機構(gòu)尚未建立起長效的信息共享交流機制，仍停留在“各自為戰(zhàn)”的層面，存在信息不對稱及溝通壁壘。除了金融機構(gòu)本身之外，在實施金融扶貧的相關(guān)部門之間也存在著一些問題，比如相互間的協(xié)作不到位，對上級提出的一些新的扶貧政策缺乏必要的執(zhí)行力度，流于表面和形式。

二是難以達到真正意義上的“精準”。金融精準扶貧，核心和難點都體現(xiàn)“精準”兩字。一方面是難以精準識別建檔立卡貧困戶。由于國家對貧困戶有一定的優(yōu)惠政策，在實踐中，由基層的村干部負責落實貧困地區(qū)建檔立卡識別，“尋租”現(xiàn)象在所難免[6]。一些不符合貧困標準的非貧困戶獲得了建檔立卡，而真正的貧困戶卻無法享有福利。另一方面是干部駐村機制的對后續(xù)管理和相應(yīng)保障沒有跟上，駐村干部對農(nóng)村實際情況了解不夠，之前接觸過農(nóng)村工作的較少，難以深刻認識扶貧工作的根本，難以順利開展金融扶貧工作，無法有效實施國家政策。

三是量化考評機制暫缺。盡管銀保監(jiān)會對金融機構(gòu)參與精準扶貧設(shè)立了嚴格的考核指標，也對小微貸款與涉農(nóng)貸款余額設(shè)置了明確的規(guī)定，但在數(shù)據(jù)結(jié)果上，仍不能準確反映扶貧工作的現(xiàn)狀。一方面原因是與扶貧相關(guān)的系統(tǒng)性量化統(tǒng)計和評估制度體系跟不上發(fā)展，部分統(tǒng)計口徑不一、歷史數(shù)據(jù)欠缺，不能達到數(shù)據(jù)的準確性可靠。另一方面的原因是個別行政機關(guān)對精準扶貧工作沒有統(tǒng)一的評價標準，不能形成合力，導(dǎo)致無法對精準扶貧工作開展有效評價。

（四）金融機構(gòu)支持精準扶貧存在制約因素

一是金融機構(gòu)扶貧參與度不足。目前，國家還沒有主要為農(nóng)戶特別是貧困農(nóng)戶服務(wù)的國有大型金融機構(gòu)。工行、中行、建行在縣城及以下設(shè)立網(wǎng)點少，業(yè)務(wù)占比不高，扶貧參與度低;農(nóng)行雖然涉農(nóng)業(yè)務(wù)較多，但主要服務(wù)農(nóng)村大中型基礎(chǔ)設(shè)施和企業(yè)，農(nóng)村服務(wù)網(wǎng)點也不多，農(nóng)行已登錄資本市場，限于對股東的回報考核，對投入產(chǎn)出效益差的農(nóng)戶難以深入服務(wù);郵儲行在農(nóng)村網(wǎng)點雖多，但放貸能力弱，大多只存不貸。有數(shù)據(jù)統(tǒng)計，國家800個貧困縣（加了片區(qū)，有少量重疊），村鎮(zhèn)銀行只有300多家，導(dǎo)致有400—500個縣零覆蓋，這與商業(yè)銀行逐利性有一定關(guān)系，也反映出當前審批門檻仍較高。

二是金融扶貧產(chǎn)品創(chuàng)新性不足[7]。眾所周知，貧困地區(qū)商品經(jīng)濟不發(fā)達，第一產(chǎn)業(yè)占據(jù)主導(dǎo)地位，農(nóng)業(yè)中又以養(yǎng)殖業(yè)和種植業(yè)為主，導(dǎo)致單筆貸款量偏少，金融產(chǎn)品以小額貸款為主。在實踐中，貧困地區(qū)銀行的主要金融產(chǎn)品都集中在小額貸款范圍內(nèi)，產(chǎn)品過于集中，同質(zhì)化現(xiàn)象嚴重。盡管目前一些銀行通過省級或者地市政府提供一定的擔保在貧困地區(qū)開展訂單貸款、期貨、發(fā)行集合票據(jù)或債券，但由于金融機構(gòu)與貧困地區(qū)沒有作足充分對接，金融資源尚不能有效發(fā)揮。

三是不同類型金融機構(gòu)之間缺乏協(xié)作機制。近年來，中國人民銀行、銀保監(jiān)會、證監(jiān)會從宏觀、行業(yè)等多個領(lǐng)域推出了推動金融精準扶貧的政策措施，取得了階段性成效[8]。但是，在實踐中，銀行、證券、保險等類型的金融機構(gòu)都局限于各自的領(lǐng)域，主要是通過發(fā)揮各自優(yōu)勢助力金融精準扶貧，尚未形成有效的協(xié)調(diào)機制，影響金融扶貧效果。

（五）風險防范機制不健全，擔保體系缺失

一是缺乏必要的農(nóng)業(yè)金融保險[9]。從整體上來講，我國保險行業(yè)發(fā)展的不充分和不均衡，抑制了農(nóng)村地區(qū)的保險行業(yè)的進入和發(fā)展。這是因為我國大部分的貧困地區(qū)都是處于山地和丘陵地區(qū)，盡管這些地區(qū)的農(nóng)牧業(yè)相對發(fā)達，但在農(nóng)業(yè)的抗風險能力上存在著嚴重不足。我國是保險行業(yè)起步較晚的國家，保險的種類相對較少，尤其是在農(nóng)業(yè)保險方面，種類少而且普及面也小。許多金融機構(gòu)在進行金融精準扶貧之時首先考察的是這些地方的還款能力和潛在的收入，一旦看到這些地區(qū)的狀況后，第一印象就是很容易累積信貸風險，金融風險的高發(fā)生率對實施金融精準扶貧工作是存在著一定的阻力。

二是農(nóng)村信用擔保體系缺乏，這也是大部分農(nóng)村地區(qū)存在的現(xiàn)象。最重要的原因是我國對信用擔保體系發(fā)展的不重視，許多的扶貧縣域沒有正規(guī)的擔保公司，即使有，也都是體系不健全，擔保機制未能形成，而且主要是針對簡單的風險承擔，對于較大的保額和存在潛在風險之時，擔保公司往往不會接單，很難分散金融扶貧中存在的信貸風險，扶貧資金缺乏必要的信用擔保，二者沒能在地方金融扶貧上形成合力，對資金的運用就會缺乏必要的監(jiān)管，資金使用效率就會降低或是不能更好的提升。

三是農(nóng)村的扶貧貸款能夠抵押的擔保物范圍十分的狹窄，擔保物的實際價值較低。我國的

《中華人民共和國物權(quán)法》和《中華人民共和國擔保法》（以下簡稱《擔保法》）明確規(guī)定了集體林權(quán)、農(nóng)戶宅基地和土地承包經(jīng)營權(quán)等不能在市場進行交易，至于使用宅基地或是田地進行擔保又受到了法律的限制，無法直接參與到擔保的過程中來。雖然有的地方可以使用農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)進行擔保，但是這僅限于試點地區(qū)，還未廣泛的推廣開來。

由于我國尚且沒有完善的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場，交易市場的發(fā)育不成熟，還不能放開進行市場操作，而且實際的操作難度也存在很多的問題。因此，缺乏專業(yè)的第三方擔保機構(gòu)使得農(nóng)村信用貸款存在許多的質(zhì)疑，農(nóng)信社和商業(yè)銀行難以真正的做到放心的發(fā)放貸款，而且銀行也要按照《擔保法》的有關(guān)規(guī)定進行操作，以規(guī)避不良貸款的大規(guī)模發(fā)生，金融機構(gòu)也就難以真正放心的進行信貸業(yè)務(wù)，扶貧的資金動力也就會不足。

四、國外金融扶貧模式借鑒

（一）國外金融扶貧模式比較

為更好地探索現(xiàn)階段我國金融精準扶貧路徑，本文研究了國外金融扶貧的主要做法，并進行對比分析，找出成功經(jīng)驗為我國開展金融精準扶貧工作提供借鑒與啟示。在此章節(jié)，筆者認真梳理孟加拉國鄉(xiāng)村銀行、

印度尼西亞鄉(xiāng)村信貸部、玻利維亞陽光銀行、蒙古哈斯銀行、愛爾蘭貸款基金、日本農(nóng)協(xié)以及國際社區(qū)資助基金會的扶貧模式，總結(jié)出這些國外金融機構(gòu)支持扶貧的主要做法，從貧困人口識別、服務(wù)性質(zhì)、運行機制、政府支持等方面進行對比研究，具體情況見表1[10]。

通過對比分析，不難發(fā)現(xiàn)，各國金融扶貧模式各具特色，按照不同緯度劃分，得出結(jié)論如下：

首先，按金融扶貧對象劃分，可以分為商業(yè)型和福利型。商業(yè)型有印度尼西亞鄉(xiāng)村信貸部、蒙古哈斯銀行和玻利維亞陽光銀行等，銀行在能夠盈利的前提下向具有一定收入來源和信用的人貸款，既符合扶貧工作的宗旨，又確保了金融機構(gòu)經(jīng)營的可持續(xù)性。福利型有愛爾蘭貸款基金、國際社區(qū)資助基金會、日本農(nóng)協(xié)以及孟加拉國鄉(xiāng)村銀行等，這些機構(gòu)具有明顯的扶貧指向性，注重扶持和改善貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展和貧困人民生活水平。

其次，運行模式可以分為非政府組織、正規(guī)金融機構(gòu)組織以及村銀行模式。如愛爾蘭基金會和孟加拉國鄉(xiāng)村小額貸款屬于非政府組織模式，蒙古哈斯銀行、印度尼西亞鄉(xiāng)村信貸部小額貸款屬于正規(guī)金融機構(gòu)組織形式，而國際社區(qū)資助基金會村莊銀行則屬于依靠小組民主自治的村銀行形式。

最后，根據(jù)政府的作用方式，可以劃分為直接政策支持型和非直接干預(yù)型。前者包括孟加拉國鄉(xiāng)村小額信貸等，后者包括蒙古哈斯銀行、印度尼西亞鄉(xiāng)村信貸部小額貸款以及玻利維亞陽光銀行等。整體而言，國外金融扶貧模式正在由福利型向商業(yè)型邁進，只有在確保金融機構(gòu)可持續(xù)運營的同時才能確保低收入群體和貧困地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展。

（二）國外開展金融扶貧模式的借鑒和啟示

1. 聚焦服務(wù)貧困群體

在國外，許多金融機構(gòu)選擇服務(wù)最貧困的人群，通過滿足他們的金融服務(wù)需求來實現(xiàn)扶貧。創(chuàng)新信貸產(chǎn)品及金融服務(wù)，既能滿足幫助貧困人群的愿望，也能實現(xiàn)金融機構(gòu)持續(xù)經(jīng)營的目標。例如，孟加拉國鄉(xiāng)村銀行的扶貧客戶主要定位在貧困地區(qū)以婦女為主的極端貧困農(nóng)戶，對貧困標準也有著嚴格的規(guī)定，全部財產(chǎn)價值不到1公頃土地價值或者土地少于0.5公頃的人。印度尼西亞國民銀行村行體系將扶貧對象定義為收入水平在社會水平20%的農(nóng)村低收入群體，但要求具有還款能力[11]。蒙古哈斯銀行的客戶定位于“中度貧困者”和“脆弱的非貧困者”。而玻利維亞陽光銀行，主要定位于城鎮(zhèn)地區(qū)不富裕但不貧困的居民，其中婦女占60%。

2. 政府引導(dǎo)金融機構(gòu)實施扶貧任務(wù)

近幾十年來，為減少貧困，提升國民素質(zhì)，各國政府紛紛制定國家扶貧規(guī)劃，創(chuàng)建財政、金融和扶貧聯(lián)動機制，引導(dǎo)與支持金融扶貧工作。一是政府提供資金支持。例如，孟加拉國政府向非政府組織——孟加拉鄉(xiāng)村銀行提供4%—5%的低息貸款。二是政府制定相關(guān)政策法規(guī)，促進金融扶貧工作的順利開展。例如，愛爾蘭國會近3個世紀以來長期支持貸款基金的發(fā)展，為改善貧困的地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療提供必要的保障。

多國實踐證明，小額貸款對扶持貧困地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展起著重要的作用。因為受低收入以及較少的家庭資產(chǎn)影響，貧困群體沒有條件從商業(yè)銀行或其他正規(guī)金融機構(gòu)獲得貸款，他們要從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)或者個體工商經(jīng)營，需要銀行提供較為寬松的審批條件、具有彈性的還款要求以及使用范圍多樣化的貸款。利率市場化機制可以促使各國根據(jù)實際的農(nóng)業(yè)效益靈活制定高于商業(yè)貸款但低于高利貸的利率， 在利息能覆蓋所有成本并略有節(jié)余的前提下， 為貧困地區(qū)及貧困人口的可持續(xù)發(fā)展進行基本的信貸扶持。

3. 創(chuàng)新?lián)＝鉀Q抵押不足問題

考慮到貧困客戶缺乏充足的抵押品和有效的信貸記錄，廣大農(nóng)村地區(qū)受農(nóng)業(yè)經(jīng)濟性波動較大，傳統(tǒng)的信貸產(chǎn)品和服務(wù)模式無法滿足商業(yè)銀行對資產(chǎn)安全性的要求。因此，需創(chuàng)新?lián)７绞?，對接貧困人口收入不固定、無資產(chǎn)抵押的需求。國際上，一種最常見的方式是小組擔保，該方式在自愿的基礎(chǔ)上形成，通過對內(nèi)強制執(zhí)行合同，小組成員之間彼此監(jiān)督達到降低違約率的目的。內(nèi)部監(jiān)督不僅增強了每個貸款人的自身能力，從一定程度上外化了銀行成本， 減少了銀行工作量。因此，小組擔保動力機制是小額貸款項目成功的關(guān)鍵。

4. 創(chuàng)新金融產(chǎn)品，滿足客戶多元化需求

為了使金融扶貧更好地惠及到廣大低收入群體，尤其是小手工業(yè)者、小商販以及傳統(tǒng)農(nóng)戶，各國金融機構(gòu)紛紛開展金融產(chǎn)品創(chuàng)新活動，以滿足客戶多樣化需求。例如，玻利維亞的陽光銀行細分用戶的需求，在信貸幣種上有美元和亞元兩種可不同分期還貸產(chǎn)品，亞元貸款可選每一周、兩周、四周還款，美元貸款可選每兩周、四周還款。

5. 構(gòu)建良好的外部環(huán)境，確保金融扶貧工作健康推進

一是健全相關(guān)的法律法規(guī)，保證金融扶貧健康推進。如愛爾蘭政府頒布《濟貧法》刺激扶貧基金發(fā)展，中央貸款基金委員會的主要任務(wù)是監(jiān)督小額貸款體系，定期公布年報及財務(wù)狀況。二是營造良好的政策環(huán)境，適時推出優(yōu)惠利率、稅收減免政策，保證金融扶貧順利開展。三是增強低收入群體的金融意識，提升農(nóng)民的人力資本。通過指導(dǎo)和培訓(xùn)農(nóng)民投資理財，孟加拉國格萊珉銀行致力于幫助貧困人群尋找好的投資項目，培養(yǎng)其持續(xù)習(xí)慣。因此，我國需借鑒國際經(jīng)驗，在政策頂層設(shè)計上加大力度，給金融機構(gòu)開展精準扶貧創(chuàng)造有力的政策環(huán)境。開展對扶貧對象的金融知識教育，緩解低收入群體因知識欠缺引起的金融意識不足問題。

（三）國外金融扶貧模式在我國推廣的局限性

分析我國和其他各國的國情，不難發(fā)現(xiàn)，他國的金融扶貧模式在我國推廣具有一定的局限性，原因在于：

一是政治體制不同[12]。經(jīng)歷了改革開放四十年的發(fā)展，我國取得了舉世矚目的成就，但也存在區(qū)域間發(fā)展不平衡、不充分的問題。社會主義國家的最終目標是實現(xiàn)共同富裕，互幫互補是社會主義的傳統(tǒng)美德。我國原有的許多扶貧機構(gòu)仍然在幫助貧困人群。對比孟加拉國，實施的是封建主義、資本主義制度，主要依靠鄉(xiāng)村銀行來幫助貧困人口。因此，我國可以通過多種形式發(fā)揮社會主義制度的優(yōu)越性，不局限于國外的扶貧模式及做法。

二是地理環(huán)境不同。我國幅員遼闊，呈現(xiàn)出多樣化的地理及氣候特征，從南到北、從東向西各地區(qū)差異很大。北方農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)時間長，貧困地區(qū)由于交通基礎(chǔ)設(shè)施落后導(dǎo)致生產(chǎn)要素無法自由流通。而地處南亞的孟加拉國和印度尼西亞而言，這兩個國家屬于熱帶氣候，農(nóng)作物生長周期短[13]。由于這兩個國家地貌呈海洋特征，無高山阻礙，產(chǎn)品運輸比較容易。我國需根據(jù)貧困地區(qū)的實際情況，因地制宜，發(fā)揮各地方不同產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢，制定合理的金融扶貧政策。

三是民族風俗不同。我國是一個多民族國家，擁有滿、漢、回、蒙古、朝鮮等56個民族。貧困地區(qū)多集中于中西部的少數(shù)民族地區(qū)，各民族有自己的風俗文化，且民族間差異較大。而孟加拉國、印度尼西亞、玻利維亞、蒙古等國民族相對單一，文化背景也較為一致[14]。因此，我國金融機構(gòu)在實施精準扶貧時要將民族因素融入進來，尊重各地的風俗習(xí)慣。

五、關(guān)于進一步改進金融扶貧工作的政策建議

（一）優(yōu)化金融扶貧政策，構(gòu)建有效的引導(dǎo)和激勵機制

一是從頂層設(shè)計進一步完善金融扶貧政策。在金融貸款政策方面，針對扶貧貸款的利率和期限制定普惠性優(yōu)惠政策;在項目方面，明確基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本公共服務(wù)項目實施的政策和具體操作程序，對貧困地區(qū)及貧困戶脫貧的基本條件、申報政策等方面要有一定的可操作性。要通過政策導(dǎo)向，鼓勵金融機構(gòu)承擔社會責任的意識，在法律手段方面切實保障金融機構(gòu)扶貧貸款的合法權(quán)益。充分發(fā)揮村鎮(zhèn)小微金融機構(gòu)了解農(nóng)村農(nóng)戶的作用，搭建起與大型金融機構(gòu)的橋梁，政府也要發(fā)揮牽線搭橋作用，鼓勵不同類型金融機構(gòu)之間優(yōu)勢互補[15]。扶貧先扶志，政府要采取措施提高貧困戶對脫貧的積極主動性。

二是充分發(fā)揮財政資金的杠桿和引導(dǎo)作用。由于地方政府財政資金有限，難以對眾多的貧困人口脫貧承擔全部作用，必須發(fā)揮全社會的積極性。財政資金可以作為先導(dǎo)的資金，發(fā)揮金融扶貧資金的貼息、擔保和風險補償資金的作用，依靠精準扶貧的機制，有限的財力用到關(guān)鍵的環(huán)節(jié)，吸引和帶動各方資金進入扶貧項目。

三是建立有效的激勵金融扶貧制度。綜合運用稅收政策、財政政策方面的多種措施，對金融機構(gòu)扶貧的項目給予政策支持，促進社會資金投入扶貧領(lǐng)域。扶持農(nóng)村小微金融機構(gòu)的設(shè)立和經(jīng)營，降低進入門檻，加強日常監(jiān)管，提升在農(nóng)村建設(shè)服務(wù)網(wǎng)點的動力。在扶貧資金的風險補償和擔保方面，考慮探索建立專項的基金，對扶貧貸款風險損失進行補償。對承擔政策性虧損的金融機構(gòu)給予政策扶持和優(yōu)惠，建立風險由財政、金融機構(gòu)、貸款人、擔保方等多方共擔機制，適當提高扶貧項目逾期貸款的評價指標，給予其較寬松的償債空間。

（二）完善落實協(xié)調(diào)機制，助力金融精準扶貧整體推進

一是政府部門應(yīng)不斷完善扶貧信息動態(tài)管理機制。政府應(yīng)組織財政、金融、農(nóng)業(yè)、民政等相關(guān)部門成立協(xié)調(diào)機構(gòu)，加強各項政策的協(xié)調(diào)配合，發(fā)揮各類扶貧資金的協(xié)同效應(yīng)，召開相關(guān)啟動協(xié)調(diào)會議，通報并部署精準扶貧階段工作進展，協(xié)調(diào)解決問題和確定下一步工作計劃。

二是銀行業(yè)機構(gòu)應(yīng)加強同政府部門溝通，建立健全合作機制。銀行應(yīng)加強同政府部門溝通，加強在政策制定、創(chuàng)新發(fā)展以及信息共享等方面的協(xié)調(diào)聯(lián)動。各銀行應(yīng)根據(jù)國家扶貧計劃及自身發(fā)展戰(zhàn)略，確定所要支持的重點區(qū)域、重點產(chǎn)業(yè)和扶貧對象，在具體實施過程中需加強多方聯(lián)動才能將政策用好、用足。比如，銀行在明確各方權(quán)利和義務(wù)的前提下，運用PPP模式發(fā)展產(chǎn)業(yè)扶貧，打造精準扶貧新樣本。

三是構(gòu)建科學(xué)合理的績效評估指標體系。建立在基于信息系統(tǒng)基礎(chǔ)之上的貧困精準識別機制，使每個人的經(jīng)濟狀況都在系統(tǒng)的監(jiān)測之下，為實施精準扶貧工作提供技術(shù)上的支持。在這些主要的扶貧評估指標中除了對家庭收入這一關(guān)鍵數(shù)據(jù)的監(jiān)測之外，還應(yīng)包括監(jiān)測對象的生活水平、貧困人口數(shù)量的動態(tài)變化等信息，使得扶貧開發(fā)的工作成效能夠很好的通過數(shù)據(jù)監(jiān)測出來，對扶貧開發(fā)的完成效率能夠有一個明確的指標依據(jù)。

（三）精準對接特色產(chǎn)業(yè)，滿足貧困地區(qū)信貸資金需求

一是注重產(chǎn)業(yè)培育，確保金融精準扶貧取得實效。金融機構(gòu)應(yīng)根據(jù)國家的精準扶貧政策導(dǎo)向以及城鄉(xiāng)一體化統(tǒng)籌發(fā)展趨勢，加大對貧困地區(qū)交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、棚戶區(qū)改造以及整體城鎮(zhèn)化建設(shè)的扶持力度;大力支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)向產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，積極支持貧困地區(qū)林、業(yè)、蔬、果、草藥等具有地方特色、規(guī)模生產(chǎn)、帶動地區(qū)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，建設(shè)農(nóng)產(chǎn)品物流體系，搞活農(nóng)產(chǎn)品流通;探索“公司+基地+農(nóng)戶”的經(jīng)營模式[16]，扶持集生產(chǎn)、加工及銷售于一體的龍頭企業(yè)，帶動貧困農(nóng)民增收致富。

二是提升貧困人口的金融意識。首先，應(yīng)轉(zhuǎn)變貧困戶理念，傳統(tǒng)觀點始終認為金融的特點就是愛富濟貧，普惠性不強，通過培訓(xùn)、知識宣傳以及現(xiàn)場操作等方式讓貧困戶認識到自己是可以享受到金融所提供的各種服務(wù)，徹底改變這一觀念。其次，要建立健全貧困戶信用體系，促進金融扶貧工作的長效化開展。再次，要立足貧困戶的還款能力和實際需求來確定借款金額，另外，要讓貧困戶明白，金融扶貧暫時給予的啟動資金必須按時歸還，不再是一種贈予。最后，貧困戶要根據(jù)自身的優(yōu)勢，利用有限的資金積極拓展特色產(chǎn)業(yè)，助力貧困地區(qū)提升經(jīng)濟水平。

三是構(gòu)建農(nóng)村扶貧金融服務(wù)體系。要根據(jù)貧困地區(qū)的實際消費需求，建立覆蓋城鄉(xiāng)低收入群體的金融服務(wù)體系。大中型、中型，小型金融機構(gòu)都要往下走，沉到縣域、農(nóng)村，形成農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的中堅力量。實踐中需要加強金融基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，可通過增加鄉(xiāng)村基層服務(wù)網(wǎng)點、拓寬電子銀行渠道優(yōu)勢，完善服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加大覆蓋范圍，為貧困地區(qū)提供本地化、一站式的金融服務(wù)。

（四）創(chuàng)新金融扶貧模式，實現(xiàn)經(jīng)濟社會效益共同提升

一是實現(xiàn)金融機構(gòu)經(jīng)濟效益與社會績效協(xié)調(diào)發(fā)展。金融機構(gòu)應(yīng)當進行思想轉(zhuǎn)變，保障社會績效和經(jīng)濟效益的有效統(tǒng)一。特別是一些機構(gòu)處于貧困地區(qū)，更應(yīng)當加強自身責任意識，將精準扶貧工作的參與作為一項社會責任來看待。商業(yè)銀行等金融機構(gòu)應(yīng)在堅持商業(yè)運營、風險控制等原則下，積極參與精準扶貧工作，促進貧困地區(qū)經(jīng)濟健康可持續(xù)發(fā)展。

二是不斷創(chuàng)新信貸產(chǎn)品和金融服務(wù)。銀行等金融機構(gòu)要加大對信貸產(chǎn)品及金融服務(wù)的創(chuàng)新力度，不斷滿足貧困人口日趨多樣化的信貸需求。首先，要結(jié)合貧困地區(qū)的實際情況擴大擔保抵押品范圍。借鑒孟加拉國和印度尼西亞“小組擔?！苯?jīng)驗，充分利用我國農(nóng)村地區(qū)熟人文化、互幫互助的優(yōu)勢，構(gòu)建“銀行+村委會+貧困戶+征信”的信用體系，發(fā)揮小額信貸在精準扶貧方面的優(yōu)勢[17]。其次，銀、證、保三方應(yīng)發(fā)揮優(yōu)勢各自積極開展合作，補足相互之間的短板，在貧困地區(qū)發(fā)展綜合化金融。最后，立足貧困地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)，積極探索發(fā)展供應(yīng)鏈金融，促使銀行、貧困戶以及社會三方共贏。

三是完善風險管理制度。首先，結(jié)合區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)特征，制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)準入標準。金融機構(gòu)在制定行業(yè)準入標準時應(yīng)因地制宜地制定區(qū)域準入標準，避免一刀切現(xiàn)象。如傳統(tǒng)產(chǎn)能過剩的產(chǎn)業(yè)雖整體上應(yīng)逐步退出，但在某些貧困地區(qū)卻有一定的市場機會，可適當加大金融支持力度。而新興產(chǎn)業(yè)雖然未來發(fā)展?jié)摿^大，但在貧困地區(qū)科研實力不足，產(chǎn)業(yè)鏈不完整，應(yīng)防范區(qū)域風險。其次，運用“大數(shù)據(jù)”+“互聯(lián)網(wǎng)”，建立集客戶信息、信息發(fā)布及處理于一體的風險管理系統(tǒng)[18]。用以識別貧困人口、開展貧困監(jiān)測和評估，動態(tài)地掌握扶貧項目實施與資金的使用進度情況。最后，建立評價考核機制，將各分支機構(gòu)或主要業(yè)務(wù)條線形成的流動性風險與扶貧項目掛鉤，對于每一環(huán)節(jié)進行嚴格把關(guān)及評價總結(jié)。

（五）完善配套保障體系，促進金融精準扶貧持續(xù)發(fā)展

一是建立財政出資的扶貧擔保和風險補償機構(gòu)。扶貧項目一般不具有可以大規(guī)模抵押的固定資產(chǎn)或流動資產(chǎn)，因此需要政府予以扶持，可以由財政部門在其內(nèi)部設(shè)立擔保和風險補償?shù)臋C構(gòu)，一方面，減少了機構(gòu)重復(fù)設(shè)置，另一方面，財政資金可以直接對接和監(jiān)管扶貧項目，解決困擾各方的貸款風險問題。另外，對于在扶貧項目中，銀行等金融機構(gòu)產(chǎn)生的不良貸款，建議監(jiān)管機構(gòu)提高該類貸款的撥備率，允許在所得稅抵扣方面給與優(yōu)惠政策，減少金融機構(gòu)為此承擔的損失問題。

二是從國家層面推動政策性的農(nóng)業(yè)保險落地。第一，可以設(shè)立專門的農(nóng)業(yè)政策性保險機構(gòu)，由財政撥付專項資金，代表政府開展政策性保險業(yè)務(wù)，負責對農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的扶貧保險職能，資金來源可由財政出資。第二，如果新設(shè)保險機構(gòu)存在難度，可以先期在現(xiàn)有國有保險公司內(nèi)部設(shè)立專門部門或者分公司，代表國家履行該項政策性職能。對于這種高投入、長周期、低收益的項目建立風險補償機制，支持農(nóng)業(yè)貧困地區(qū)扶貧。

三是營造貧困地區(qū)良好的金融生態(tài)環(huán)境。第一，進一步完善貧困地區(qū)的農(nóng)村人口信用體系。對農(nóng)村貧困地區(qū)的各類企業(yè)、個體經(jīng)商戶、個人建立健全完善的信用檔案[19]，利用信息技術(shù)聯(lián)網(wǎng)公布可查，同時，健全信用評價的指標體系，做好政策引導(dǎo)。第二，深入營造守信光榮、失信懲戒的社會氛圍，對信用優(yōu)良的鄉(xiāng)、村、戶要進行示范表彰，給予政策傾斜，讓大家看到守信帶來的利益，對各種逃債的失信行為嚴厲懲處，最終樹立全社會守信意識。最后，樹立個人的信用意識[20]。通過反面案例教育，警示貧困人員保護和珍惜個人信用記錄，遵守誠信要求。

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Probe into the Path of

TargetedPoverty Alleviation Supported by Finance

Guo Xiaobei

（Research Institute of Minsheng Bank of China，Beijing 100083，China）

Abstract： Finance plays an irreplaceable role in targeted poverty alleviation. This paper summarizes the current situation and main modes of financial poverty alleviation， and deeply studies the existing problems of financial support for targeted poverty alleviation. These problems include insufficient demand for effective credit， inadequate implementation of guarantee mechanism， insufficient effective communication between departments， and imperfect risk prevention mechanism. On this basis， drawing lessons from the poverty alleviation models of Bangladesh Rural Bank， Indonesian Microfinance Bank and Bolivia Sunshine Bank， this paper finds， in order to further enhance the efficiency of financial support for targeted poverty alleviation in the future， that the following aspects should be improved： the working concept， the innovation of financial product， the supporting services， the financial ecological environment and so on. Specific implementation measures include： optimize poverty alleviation policies; build effective guidance and incentive mechanisms; improve coordination and guarantee mechanisms; accurately dock characteristic industries and innovate financial poverty alleviation models.

Key words： targeted poverty alleviation; financial innovation; characteristic industries; credit system; reference enlightenment

責任編輯（責任編輯：蔡曉芹）