多重戰(zhàn)略下長江沿線多主體協(xié)同發(fā)展策略探索
——以江陰臨港新城為例

董向鋒

江蘇省城市規(guī)劃設計研究院 江蘇 南京 210036

1 臨港新城發(fā)展背景

1.1“新常態(tài)”下的精致發(fā)展要求

2014年，習近平主席提出了中國經(jīng)濟“新常態(tài)”，城市發(fā)展將呈現(xiàn)降速、轉型、多元等三大特征[1]。對江陰沿江而言，沿江優(yōu)質(zhì)資源豐富，新常態(tài)下從擴張型發(fā)展轉向約束型發(fā)展和精致型發(fā)展要求江陰沿江改變粗放的發(fā)展方式，尋求資源要素的最大化利用。

1.2長江經(jīng)濟帶下的錯位發(fā)展要求

2016年1月，習近平總書記在推動長江經(jīng)濟帶發(fā)展座談會上提出“共抓大保護，不搞大開發(fā)”的原則。江陰沿江要深入發(fā)揮長江經(jīng)濟帶發(fā)展?jié)撃埽幚砗脙?nèi)部各主體的關系，避免長江沿線各發(fā)展主體“一窩蜂”式同質(zhì)發(fā)展，錯位競合留出生態(tài)保護空間。

1.3自貿(mào)區(qū)崛起下的開放發(fā)展要求

2013年8月，中國國務院正式批準設立中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)，對上海周邊的江陰而言，可以積極對接上海自貿(mào)區(qū)。對于江陰沿江地區(qū)的新功能、外向經(jīng)濟和港口發(fā)展而言，是一次全新的發(fā)展機遇。

2 相關研究綜述

隨著改革開放三十多年來的出口導向和快速城鎮(zhèn)化的持續(xù)推進，臨港新城的規(guī)劃和實踐經(jīng)驗極其豐富，因此也形成了相對完善的研究成果。長江經(jīng)濟帶層面，倪浩（2015）、王圣云等（2015）提出了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的策略與路徑[2-3]。對臨港新城的功能、空間、產(chǎn)業(yè)、旅游、交通和生態(tài)等方向的針對性研究成果也頗為豐富。張夢穎（2015）認為“港城聯(lián)動”是普遍發(fā)展規(guī)律[4]；萬浩然（2008）認為港口新城要以正確的產(chǎn)業(yè)選擇為支撐，臨港新城主要包括組團式、層階式、緊湊式和混合式四種布局模式[5]；許儉儉（2009）認為新建的臨港新城應當探索理想城市的交通模式，即港口內(nèi)陸集疏運物流體系、公共交通的主導地位、慢行交通保護[6]。對臨港新城規(guī)劃評估、規(guī)劃方法、轉型發(fā)展的研究也逐漸出現(xiàn)。駱悰等（2009）認為臨港新城需進行科學全面的實施檢討，為規(guī)劃編制指明方向[7]；何建木（2011）提出臨港新城轉型發(fā)展的七大建議，即抓體制創(chuàng)新、抓規(guī)劃調(diào)整、抓產(chǎn)業(yè)升級、抓功能聯(lián)動、抓配套服務、抓人氣提升和抓城市營銷[8]。總體而言，在單個臨港新城之間各發(fā)展主體協(xié)同發(fā)展的研究比較缺乏。

3 臨港新城多主體發(fā)展存在問題

江陰臨港新城位于主城西部，北臨長江，擁有江陰市一半的沿江岸線，總面積204平方公里（圖1）。臨港新城下轄“兩街、兩鎮(zhèn)、一辦”：夏港街道、申港街道、利港鎮(zhèn)、璜土鎮(zhèn)、港口辦事處，主體較多導致功能重疊、空間低效、產(chǎn)業(yè)同構和交通聯(lián)系不暢等問題。

圖1 ：臨港新城區(qū)位圖

3.1 功能重復與低層次并存

江陰臨港新城內(nèi)各發(fā)展主體以鎮(zhèn)區(qū)、街道為核心組織生產(chǎn)生活空間，各自為政，缺乏統(tǒng)籌。城鎮(zhèn)建設用地中，工業(yè)、港口、物流約占城鎮(zhèn)建設用地的60%，居住用地約占22%；公共設施配套不足、分布不均；功能按照鎮(zhèn)和社區(qū)標準配備，層次較低，缺少強有力的城市西部中心來帶動整個新城的發(fā)展（圖2）。

圖2 ：臨港新城現(xiàn)狀圖

3.2 空間雜亂與低效率并存

目前各主體空間沿濱江路、港城大道、鎮(zhèn)澄路呈帶狀、組團式分布。各主體按自身的產(chǎn)業(yè)布局規(guī)劃落實產(chǎn)業(yè)空間（圖3），布局較為雜亂、缺乏整合。各主體內(nèi)部居住、工業(yè)用地布局混雜，總體呈現(xiàn)大而不強的局面，工業(yè)用地地均工業(yè)增加值為7.2億元/平方公里，低于江陰市域的平均水平，與高新區(qū)、新橋等產(chǎn)出效率較高區(qū)域有較大差距（圖4）。

圖3 ：各自為政的各主體工業(yè)集中區(qū)規(guī)劃

圖4 ：各主體工業(yè)用地分布與地均增加值情況

3.3 產(chǎn)業(yè)擴張快與轉型并存

工業(yè)、港口及物流用地集中布局在北部沿江區(qū)域、夏港南部、申港東部及主干路兩側。近年來，臨港新城的工業(yè)用地擴張較快，面積已經(jīng)超過30平方公里，形成了工業(yè)“圍城”的現(xiàn)象，導致一定的環(huán)境污染，亟待轉型。

3.4交通聯(lián)通低與混亂并存

圖5 ：現(xiàn)狀骨架道路均為過境公路

道路系統(tǒng)不完善，東西向缺乏主干路聯(lián)系，南北向干路系統(tǒng)不完善；支路系統(tǒng)缺乏梳理；客運與貨運廊道功能混雜，過境貨流與疏港交通影響城市功能，交通組織缺乏系統(tǒng)性、交通廊道功能混雜的問題突出。以濱江路、芙蓉大道等主要道路出現(xiàn)不同程度的內(nèi)外交通混雜、客貨交通混行的現(xiàn)象，不利于交通安全與運行效率，同時也制約著未來港口服務能力的提升（圖5）。

4 沿江協(xié)同發(fā)展思路

4.1統(tǒng)一管理，理清機制

對于如何解決功能同質(zhì)、產(chǎn)業(yè)同構及資源浪費情況，臨港新城應打破行政壁壘，成立更高層級的管理機構進行管理協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌功能、空間和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，統(tǒng)籌土地、資源和要素的分配，創(chuàng)造出有序、有利、健康的競爭模式。

4.2統(tǒng)一目標，因地制宜

對于沿江優(yōu)質(zhì)岸線資源利用，遵循“統(tǒng)籌兼顧、高效節(jié)約、持續(xù)發(fā)展”的原則，首先，取締私有碼頭，提升公共資源配置效率；其次，整合現(xiàn)狀岸線資源，為臨港型產(chǎn)業(yè)發(fā)展和港口服務能力提升預留空間，最后，明確功能，嚴控底線，保障現(xiàn)狀生態(tài)岸線長度與比例，從整個層面明確各段岸線的利用功能。

4.3統(tǒng)一藍圖，分期實施

產(chǎn)業(yè)布局既要尊重現(xiàn)狀，又要避免產(chǎn)業(yè)集群在空間上的過度分散，因此在規(guī)劃制定的發(fā)展藍圖中，必須通過剛性約束來明確產(chǎn)業(yè)門類，對于主導產(chǎn)業(yè)可進一步劃分為多個小分區(qū)，分區(qū)規(guī)劃、分期實施既解決了產(chǎn)業(yè)集群的集聚問題。

5 臨港新城沿江協(xié)同發(fā)展策略

5.1明確功能層次，形成等級分明的功能體系

通過強化新城中心和完善服務設施來提升功能等級和構建體系。強化新城中心主要是提升臨港新城中心商貿(mào)金融、商業(yè)商務、文化娛樂、旅游服務、體育醫(yī)療教育等功能，打造一個聚集能力和輻射能力較強的中心區(qū)；優(yōu)化服務設施則根據(jù)本片區(qū)人口規(guī)模及各類公共服務設施的功能特征，建立層次分明的公共服務體系。

臨港新城形成四級公共服務體系，第一層級為在申港街道南部鎮(zhèn)澄路兩側打造未來臨港新城主中心，重點發(fā)展商業(yè)商務、文科體育、旅游休閑等功能；第二層級為璜土公共服務中心和夏港公共服務中心，為片區(qū)提供服務；第三層級為居住社區(qū)中心，在居住社區(qū)交通便利的中心地段或鄰近公共交通站點集中設置居住社區(qū)中心；第四層級為基層社區(qū)中心，為居民提供最基本的日常生活服務（圖6）。

圖6 ：臨港新城公共設施規(guī)劃圖

5.2 調(diào)整空間模式，形成彈性理念的空間結構

整合各主體類似功能，優(yōu)化港口與腹地的關系，重點增強東西向交通聯(lián)系，強化整體性，由現(xiàn)狀自成體系的“縱向并列結構”轉變?yōu)橄嗷f(xié)同的“橫向片層結構”的用地布局模式，形成發(fā)展合力。

臨港新城港口物流及臨港工業(yè)向沿江地區(qū)集聚，結合現(xiàn)狀基礎形成各有特色的產(chǎn)業(yè)區(qū)；生活用地向南集聚；充分利用南部生態(tài)要素，形成集中的生態(tài)基底和網(wǎng)絡，最大限度擴展生活空間與生態(tài)空間的接觸面，創(chuàng)造宜居生活環(huán)境（圖7）。

圖7 ：臨港新城公共設施規(guī)劃圖

5.3 優(yōu)化產(chǎn)業(yè)選擇，形成園區(qū)集群化產(chǎn)業(yè)布局

針對產(chǎn)業(yè)擴張和轉型的雙重壓力，臨港新城在產(chǎn)業(yè)選擇上構建了基于現(xiàn)狀競爭力、生態(tài)環(huán)境影響和政策導向為一體的產(chǎn)業(yè)評價與選擇模型。

以園區(qū)化的布局理念，產(chǎn)業(yè)集群打破行政邊界，以產(chǎn)業(yè)鏈分工為導向，運用板塊化、園區(qū)化、集群化的布局理念，形成申夏、利璜兩大工業(yè)板塊。在申夏工業(yè)板塊主要發(fā)展金屬新材料、新能源、機械裝備等產(chǎn)業(yè)；在利璜工業(yè)板塊主要發(fā)展石化、機械裝備等產(chǎn)業(yè)，承擔起江陰市未來工業(yè)發(fā)展主戰(zhàn)場的角色（圖8）。

圖8 ：臨港新城產(chǎn)業(yè)集群布局規(guī)劃圖

5.4 創(chuàng)新交通理念，構建水陸一體化交通模式

臨港新城以水陸一體規(guī)劃的理念，通過港口吞吐能力測算及對應的堆場面積測算等深入研究，深化了港區(qū)的泊位布置、疏港線路組織、堆場布局及周邊功能的同步優(yōu)化，提升岸線資源效益。

針對臨港工業(yè)區(qū)存在大量過境交通、貨運交通及疏港交通的特征，找出主要的交通堵點、瓶頸，分析區(qū)內(nèi)交通流真實、全面的特征，從客運體系和貨運體系兩方面進行系統(tǒng)構建，在源頭上降低貨運交通對生活區(qū)的干擾，形成層次明晰，分工明確的交通體系，鐵路支線作為快速疏港功能，軌道交通起對接主城作用，高速公路則跨江聯(lián)系，三橫兩縱快速路快速疏解過境交通，三橫九縱主干路加強橫向聯(lián)系，滿足縱向通勤，次路、支路體系滿足生活區(qū)、產(chǎn)業(yè)區(qū)差別發(fā)展需求（圖9）。

圖9 ：臨港新城交通體系規(guī)劃圖

6 結語

“新常態(tài)”下新城、新區(qū)的發(fā)展熱潮將逐步退卻，但作為先發(fā)地區(qū)的江陰，依托雄厚的基礎優(yōu)勢逐步提升發(fā)展層次和效率，符合新常態(tài)的發(fā)展要求。江陰臨港新城應當整合發(fā)展主體，達到功能、空間、產(chǎn)業(yè)和交通的協(xié)同發(fā)展，提升發(fā)展效率和資源配置水平，同時保護好沿江生態(tài)空間格局，保障可持續(xù)發(fā)展。