優(yōu)化營商環(huán)境中的法治思維和法治應(yīng)對
——以西安市優(yōu)化營商環(huán)境為例

馬 慧

中共西安市委黨校，陜西 西安 710000

近兩年，舉國上下都非常重視營商環(huán)境，這個詞和“互聯(lián)網(wǎng)+”、雙創(chuàng)等同樣興起成為官方熱詞。通過努力，營商環(huán)境的優(yōu)化與提升工作在全國取得了顯著成果。在最新的2019年世界銀行營商環(huán)境報告《為改革而培訓(xùn)》中認定：中國在過去一年為中小企業(yè)改善營商環(huán)境實施的改革數(shù)量創(chuàng)紀(jì)錄，全球排名從上期的第78位躍升至第46位。世行官員盛贊中國相關(guān)領(lǐng)域的改革是“令人驚嘆地快速且有效”。

習(xí)近平總書記在2019年2月25日主持召開中央全面依法治國委員會第二次會議中做出了“法治就是最好的營商環(huán)境”這一重要論斷。充分發(fā)揮法治在改革過程中的引領(lǐng)與保障作用，鞏固改革成果，為后續(xù)改革走深走實提供制度保障，將成為下一步優(yōu)化提升營商環(huán)境的重點所在。

在《2018中國城市營商環(huán)境質(zhì)量報告》中，西安排名第六，在2019年初全球著名管理咨詢公司科爾尼管理咨詢發(fā)布《全球城市營商環(huán)境指數(shù)》報告中，中國有20座城市上榜，西安名列第94位。可見，西安已經(jīng)在全球營商環(huán)境的競爭中占據(jù)了一席之地，在全國改革發(fā)展的大背景之下，西安這座古城的追趕超越成果是令人矚目且有研究價值的。

一、西安市優(yōu)化營商環(huán)境取得的成效

西安市把營商環(huán)境作為提升城市競爭力的“一號工程”和“關(guān)鍵一招”，積極借鑒國內(nèi)先進城市的經(jīng)驗和做法，努力打破思想桎梏、創(chuàng)新體制機制、轉(zhuǎn)變干部作風(fēng)、營造親清的政商環(huán)境，取得了明顯成效，更促進了經(jīng)濟社會持續(xù)健康發(fā)展。

(一)重點環(huán)節(jié)做“減法”，成效顯著

在提升營商環(huán)境的過程中，西安市聚焦重點領(lǐng)域，持續(xù)在減環(huán)節(jié)、減材料、減時限和減成本各方面積極努力。比如在開辦企業(yè)方面，大力推行“辦照新政”，圍繞壓縮開辦時間、減少提交材料，再造審批流程等工作，建立了工商、稅務(wù)、公安、銀行等部門聯(lián)動機制，開辦企業(yè)平均辦理時間由14.1天壓縮至現(xiàn)在的2.7天。在工程項目施工許可證辦理方面，創(chuàng)新建立聯(lián)合會審機制，設(shè)立工程建設(shè)項目聯(lián)合審批服務(wù)窗口，實行“前臺綜合受理、后臺分類審批、綜合窗口出件”；創(chuàng)新施工圖多審合一，實行“一套標(biāo)準(zhǔn)、一家機構(gòu)、一次審查、一個結(jié)果、多方監(jiān)督”的審圖模式；審批事項由改革前35個精簡至改革后的14個，申請材料由改革前的181件減少至25件。在不動產(chǎn)登記方面，企業(yè)首次登記資料由12項精簡為4項，商品房轉(zhuǎn)移登記由8項材料精簡為5項，個人房產(chǎn)交易登記材料由18項精簡為5項。

(二)相對集中行政審批權(quán)改革邁出關(guān)鍵一步

按照“放管服”改革的要求，“相對集中行政審批權(quán)改革”是未來發(fā)展趨勢，西安積極推行改革舉措，先行試點，逐步推進，不斷總結(jié)，力求完善。現(xiàn)在41個市級部門的審批事項均進駐市政務(wù)中心，逐步向“大廳之外無審批”過渡。同時，在全市市級層面和區(qū)縣(開發(fā)區(qū))一級設(shè)置行政審批局，審核批復(fù)了14個區(qū)縣相對集中行政許可權(quán)改革方案，開啟了“一枚圖章管審批”的行政審批新時代。

(三)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”取得突破性進展

西安市在2018年6月建成并運行了“西安政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”，初步實現(xiàn)了“四個集中”(權(quán)力事項集中進駐、網(wǎng)上服務(wù)集中提供、政務(wù)信息集中公開、數(shù)據(jù)資源集中共享)，網(wǎng)上上線事項11918項，“網(wǎng)上辦”事項11447項，比例達到了96.05%。基本實現(xiàn)了讓人民群眾少跑腿，讓網(wǎng)絡(luò)數(shù)據(jù)多跑路的目標(biāo)。尤其是2017年12月30日正式投入運行的“12345市民熱線”，運行后切實解決了很多企業(yè)和群眾身邊的問題，受到廣泛好評，如今又增設(shè)了營商環(huán)境改善專線。

二、法治化營商環(huán)境建設(shè)中存在的問題

雖然取得了很多成果和進步，但越是高速發(fā)展，越要保持冷靜的頭腦，用客觀公正的眼光審視成績，發(fā)現(xiàn)其中問題和弊端，力求為后續(xù)發(fā)展提供持續(xù)動能。筆者思考了在營商環(huán)境提升中法治化欠缺的三方面問題：

(一)西安市整體法治化水平不強

營商環(huán)境的優(yōu)化與提升與一地經(jīng)濟發(fā)展水平密不可分，與當(dāng)?shù)卣姆ㄖ闻c民主狀態(tài)密不可分，處理好市場與政府的關(guān)系，辨明政府在經(jīng)濟發(fā)展中的站位直接影響到營商環(huán)境的好壞。西安是內(nèi)陸城市，經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不及沿海發(fā)達城市，就法治發(fā)展?fàn)顩r而言，也還有很大的提升空間。存在的問題主要有：一是政府帶頭踐行法治，政府工作人員運用法治思維和法治方式解決問題的能力有待提升；二是社會中違法擾亂市場秩序，采用不正當(dāng)競爭方式破壞營商環(huán)境的現(xiàn)象還不同程度地存在，比如在“掃黑除惡”案件中披露的村霸把持基層政權(quán)，非法承攬工程，破壞市場競爭等；三是社會整體法治意識不強，營商法治氛圍不足。比如部分群眾和企業(yè)信訪不信法，出現(xiàn)經(jīng)濟糾紛難以解決就纏訪、鬧訪，影響了政府法治權(quán)威和營商環(huán)境，再如部分企業(yè)依法經(jīng)營、誠信守約的意識還不夠強，一些惡意欺詐、合同詐騙的案件，對社會誠信體系的破壞很大。

(二)重點領(lǐng)域的改革舉措缺乏法治底線思維

優(yōu)化提升營商環(huán)境，各地做法多是比照世界銀行營商環(huán)境評價指標(biāo)體系中的指標(biāo)，圍繞重點領(lǐng)域開展工作，在減環(huán)節(jié)、減材料、減時限和減成本各方面不斷創(chuàng)新，比學(xué)趕超。各地都在奮力推進工作，勇立改革潮頭，也在各種排名評比中刷新數(shù)字，再創(chuàng)佳績。比如開辦企業(yè)，中央于2018年5月下發(fā)文件，要求試點城市將企業(yè)開辦時間壓縮一半，由原來的15天壓縮至7.5天，試點城市如杭州、深圳、西安等均按要求按時限達到標(biāo)準(zhǔn)。但是各地并未就此滿足，改革仍在不斷深化和創(chuàng)新，時至今日，杭州新開辦企業(yè)的辦理時限是3天，西安的官方宣傳是2.7天。企業(yè)開辦時間的減少是各地評比排名的重要指標(biāo)，因易于量化，成果最為顯著。但是這樣的大幅減少是否在法治底線以內(nèi)，是值得深思的。

(三)行政審批權(quán)改革中暴露出諸多問題

行政審批權(quán)改革是“放管服”改革中重要領(lǐng)域，調(diào)整政府與市場的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，關(guān)鍵舉措就是推行行政審批權(quán)改革。但是，在實踐中存在許多問題：一是存在片面追求簡政放權(quán)的數(shù)量，僅以下放多少權(quán)限，取消多少審批環(huán)節(jié)為改革的目標(biāo)。二是實踐中出現(xiàn)權(quán)力“放得下，接不住”的情況，很多下級部門不熟悉審批流程，人員缺乏專業(yè)知識，不敢承擔(dān)審批責(zé)任等問題困擾著權(quán)力承接部門。三是行政審批效能需要進一步提升，距離中央要求的“一網(wǎng)、一門、一次”還有一定差距。四是事中事后監(jiān)管體系還在建立和完善中，這項針對市場監(jiān)管的科學(xué)設(shè)計，其積極作用值得期待，但是全省統(tǒng)一建立的“一單、兩庫、一細則”仍在完善推廣，覆蓋廣泛的誠信評價體系還未形成，要其發(fā)揮應(yīng)有作用，尚待時日。

三、構(gòu)建法治化營商環(huán)境的三點建議

在改革開放的今天，法治發(fā)揮著越來越重大的作用，市場經(jīng)濟就是法治經(jīng)濟，法治平等保護各類市場主體產(chǎn)權(quán)和合法權(quán)益，法治使政府和市場的邊界更加清晰，法治加強了市場監(jiān)督和權(quán)利救濟等，在市場經(jīng)濟環(huán)境下優(yōu)化提升營商環(huán)境必然離不開法治的引領(lǐng)與保障。

(一)針對營商環(huán)境指標(biāo)體系，從立法層面開展針對性強、切實可行的頂層設(shè)計

陜西省于2018年5月實施《陜西省優(yōu)化營商環(huán)境條例》，標(biāo)志著陜西省營商環(huán)境工作進入規(guī)范化、法制化軌道。雖然有了統(tǒng)一規(guī)范的法律文本，但是其中籠統(tǒng)性、原則性的要求過多，缺乏具體可操作性。各地經(jīng)濟發(fā)展水平不同，經(jīng)濟體量大小不一，營商環(huán)境的提升也可以因地制宜，在陜西省的統(tǒng)一規(guī)范之下，用好較大城市立法權(quán)，針對特色問題，加大立法力度。比如對企業(yè)從壟斷企業(yè)獲取營商資源(如信貸、電力)的流程，建立有利于營商環(huán)境指標(biāo)提升的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，用制度化的規(guī)定永久降低企業(yè)獲取營商資源的成本，提高便利度等。

(二)結(jié)合法治政府建設(shè)，強化政府工作人員的法治思維和底線思維

按照《依法行政實施綱要》的目標(biāo)，2020年要建成法治政府，并對法治政府的建設(shè)有六項具體標(biāo)準(zhǔn)。可以結(jié)合法治政府建設(shè)的各項要求，首先繼續(xù)加快轉(zhuǎn)變政府職能，理順政府、市場和社會的關(guān)系。在當(dāng)前發(fā)展時期，要改善營商環(huán)境，關(guān)鍵是政府要合理定位、不來回越位，將市場和社會能完成的事情交出去，集中精力和資源履行好宏觀調(diào)控、政策制定、市場監(jiān)管以及提供高效的公共服務(wù)等職能上，切實提高政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量、效率，降低服務(wù)成本。其次加快行政審批制度改革。要以刀刃向內(nèi)，自我革命的勇氣，將行政權(quán)力真正放到企業(yè)和群眾身邊去，以企業(yè)和群眾的視角去反思各項改革舉措，以“優(yōu)化服務(wù)”作為各項改革的目標(biāo)和理念。最后要加強對政府工作人員的法治教育與宣傳，使其真正樹立起法治思維，在處理工作中的各種問題和矛盾時，用合理合法的方式確保合理合法的訴求都能得到公平以待。

(三)保障司法公正，嚴(yán)格產(chǎn)權(quán)保護制度，重視侵權(quán)案件的審理，保障投資者權(quán)益

司法是權(quán)利保障的最后一道防線，安全穩(wěn)定的市場環(huán)境最終要靠公正司法來保障。首先，市場經(jīng)濟的本質(zhì)要求就是明晰的產(chǎn)權(quán)制度，因此針對產(chǎn)權(quán)保護的力度要增強，對合同違約、欺詐、政府違約、欺行霸市等行為要高度重視，嚴(yán)格責(zé)任；其次，營商環(huán)境的優(yōu)化，不應(yīng)該只關(guān)注市場主體的“進入”盛景，還要冷靜的保障“運營”環(huán)境以及“退出”的安全，尤其要重視破產(chǎn)保護制度的規(guī)范執(zhí)行，確保企業(yè)在陷入困境時得以盡可能地降低風(fēng)險，規(guī)范操作，保障其他債權(quán)人利益，進而確保社會穩(wěn)定。最后，要積極適應(yīng)市場經(jīng)濟條件下社會多元化發(fā)展趨勢，不僅要筑牢司法底線，也要構(gòu)建矛盾糾紛的多元化糾紛解決機制，針對涉企的矛盾糾紛，可以借鑒“楓橋經(jīng)驗”，從行業(yè)調(diào)解、仲裁、行政裁決、行政復(fù)議等多角度化解。完善調(diào)解和仲裁機制，通過便捷的非訴訟方式解決商事糾紛。