長江經濟帶飲用水源地保護聯合執法存在的問題以及對策研究

李 平 舒舍玉 王 姝 秦中建 劉 肸

重慶市生態環境工程評估中心，重慶 401121

一、問題的提出

長江經濟帶覆蓋上海、江蘇、浙江、重慶、四川等11省市，長江干線沿線共有生活和工業取水口400多處，涉及人口約1.4億。長江沿線取水口和排污口犬牙交錯，隨著經濟高速發展，長江沿線廢水排放量逐年增加，一旦發生安全生產或環境事故，將直接威脅下游取水口的水質安全[1-2]。

飲用水源地環境執法與監管的形勢嚴峻，涉及的主管部門較多，單獨執法難以解決長江經濟帶飲用水源地環境保護問題，需要多部門聯合執法、通力合作[3]。環境聯合執法是指在以環境保護為目標在地方國家行政部門之間、環境保護執法部門之間、上下級部門之間、地域之間建立起目標價值明確、權責清晰、信息溝通順暢、執法手段齊備的執法活動[4]。目前長江經濟帶飲用水源地聯合執法尚無統一的法律法規支撐，也無統一、明確的執法主體和長效協作機制，因此，探究新形勢下長江經濟帶飲用水源地保護聯合執法存在的問題以及長效機制是的現實需求。

二、飲用水源地聯合執法存在的問題分析

(一)環境聯合執法缺乏法律依據

在我國現行的相關法律法規中，只有《中華人民共和國海洋環境保護法》(2017年修正)、《中華人民共和國大氣污染防治法》以及國務院辦公廳《關于加強環境監管執法的通知》中涉及環境聯合執法，以飲用水源地聯合執法目前暫無相關法律法規作為支撐。

(二)執法主體林立

我國在飲用水水源地保護由環保部門統一監督管理、各有關部門分工負責，發展和改革、財政、國土資源、衛生、農業、公安等部門均有飲用水水源地保護職責，執法主體林立；飲用水水源地保護管理條例基本的管理模式為“某某行政主管部門對某一事項進行統一監督管理”，管理職能的人為割裂導致各部門部分職責不清，造成了執法上的權力重疊或權力真空。

(三)缺乏長效協作機制

實踐中飲用水源地聯合執法多為環保行政機關與其他行政機關或主體通過短時間的專項行動和環境應急處理的形式來進行，未形成長期制度，缺乏長期協作機制，具有階段性和不連續性的特點，導致飲用水水源地聯合執法過程中聯合執法的范圍、組織形式、工作分工、工作方式等不明確，缺乏有效的溝通和協調。

(四)執法保障能力有待提高

環境執法部門普遍反映環境執法監察人員任務繁重，日常主要承擔新建項目、生態環境監察、污染事故與糾紛調查處理工作。環境執法隊伍人員素質參差不齊，呈省、市、縣逐級降低的倒掛現象。基層執法手段落后、執法裝備不足、環境執法信息化水平低同時，部分地區環境執法機構執法經費得不到保障。

(五)環境保護行政執法與刑事司法銜接不暢

2017年1月，由當時的環境保護部、公安部和最高人民檢察院聯合發布的《環境保護行政執法與刑事司法銜接工作辦法》出臺，但該《辦法》未明確“三部門”的具體職責，地方還有部分省市尚未出臺地方工作實施細則。重慶市和遼寧省雖然出臺了相關實施細則，但在實際工作中環境保護行政執法與刑事司法的上層法律依據、取證的標準、規范等尚不統一，特別是環境保護執法工作中的取證方式、質證嚴格程序、適用證據規則和刑事證據存在較大差異，證據銜接仍然不順暢。

三、對策及建議

(一)完善飲用水源地聯合執法法律法規體系

及時對現行飲用水源地保護相關環境法律、法規補充修訂，解決地方法律條款與上位法沖突、矛盾，保證地方單項法律與上位法之間完整銜接。鼓勵、支持地方和各部門圍繞飲用水源地保護聯合執法單獨立法，通過立法或授權等方式明確執法主體，并賦予其飲用水源地聯合執法相關行政執法權，為聯合執法提供法律依據。

(二)建立聯合執法機構以及政府主導的執法機制

建立飲用水源地專門聯合執法機構并科學合理界定其權責，實現執法資源的合理配置，防止因部門間權責分工交叉或模糊而影響環境聯合執法效能的發揮。在今后的飲用水源地聯合執法需要建立政府主導的領導體制，政府統一對各部門進行分工和調度，環保部門牽頭協調解決重大環境事件，加強環境執法監督和統一監管。

(三)建立長期協同工作機制

今后的飲用水源地聯合執法應擺脫目前短期專項行動的模式，將聯合執法融入日常工作。通過環保部門與其他具有飲用水源地保護職責的行政部門通過多部門聯合發文等形式，形成長期協同工作機制，明確各部門聯合執法的職責范圍、組織形式、工作分工、工作方式；建立案件告知和移送、聯絡員、會商、信息共享等聯合執法機制。

(四)提高執法保障能力

加強基層環境和環境公安執法人員環境專業相關技能培訓，增加執法經費支持。配備足夠的移動執法系統，包括環保法律法規數據庫、現場執法清單(手冊)、通訊設備、執法記錄儀、車輛、遙感設備、無人機以及現場快速監測設備等，提高現場快速反應能力和現場監控能力。

(五)完善環境保護行政執法與刑事司法銜接制度

可通過多部門聯合發布環境保護行政執法與公安機關、刑事司法銜接工作實施辦法和細則，對聯合執法各部門職責、線索通報、證據收集、案件移送、案件立案等方面做出具體規定，同時建立相應的例會制度、聯絡員制度等信息交流機制；建立行政執法和刑事司法的兩法銜接平臺，通過平臺實現環保、公安、檢察院對飲用水源聯合執法信息共享。統一環境保護行政執法與刑事司法的上層法律依據、取證的標準、規范等，解決環保執法與司法證據銜接的問題，對環境污染案件的偵辦、審判進行專業化處理。