美國對華產品“雙反”調查的成因及中國的應對策略

王璐

摘 要：美國針對中國輸美產品發起的反傾銷、反補貼調查案件日漸增多，不僅頻次高而且涉及到的行業眾多。美國在貿易救濟過程中，針對中國商品還將反傾銷和反補貼調查合并使用，成為一種常規手段，并在這個過程中加入知識產權審查標準。美國對中國“雙反“調查與貿易保護主義抬頭、非市場經濟地位的影響和對國有企業的不當定性有直接關系。因此，中國需要從政府、企業、行業協會等層面加強應對。

關鍵詞：美國;反傾銷;反補貼;WTO;貿易保護主義

中美是全球最大的兩大經濟體，兩國經貿關系的走向對全球經濟格局有直接影響。如今，隨著美國貿易保護主義和單邊主義不斷抬頭，針對中國輸美商品的反傾銷、反補貼調查持續增加，引發的貿易訴訟救濟日漸增多。顯然，中美“合則兩利，斗則兩傷”，雙邊貿易摩擦的增多不利于世界經濟的發展。基于此，需要認真研究美國對華“雙反”調查的基本特點并分析其背后原因，進而更好地尋求應對之策。

一、美國對華產品“雙反”調查的基本特征

（一）針對中國“雙反”的案件多、頻次高且涉及行業眾多

特朗普上臺之后，大力推行貿易保護和單邊主義政策，盡可能采取各種法律措施來維護美國利益，導致中美兩國的貿易摩擦不斷加劇。美國針對中國實施貿易保護主義，不僅傷害中國產業，也對美國上下游產業的供應商、制造商、零售商帶來損害。按照美國貿易代表辦公室的統計，從2013-2018年，中國連續6年成為美國反傾銷、反補貼調查以及兩者聯合調查最多的國家。2018年，美國商務部共發起反傾銷調查的案件為80起，針對中國有18起，比重為22.5%;發起的反補貼調查案件共40起來，針對中國的有15起，比重為37.5%;發起雙反聯合調查的案件有39起，針對中國的有14起，比重為35.9%;實施雙反稅令的案件共有54起，針對中國的有19起，比重為35.1%。美國針對中國發起的雙反調查不僅案件多，頻率高，而且涉及到的領域也比較廣泛，包括化學化工、鋼鐵、水泥、輪胎、機械制造等行業，產品的范圍由傳統的工業品、半成品向高附加值產品拓展。

（二）針對中國產品慣用“雙反”合并調查作為救濟手段

近年來，美國將反補貼和反傾銷在程序上合并調查成為其對中國輸美商品的重要救濟方式。中國輸美商品一旦被調查認定，相關企業需要承擔雙重賦稅。就實踐看，美國對華發起的雙反調查案件中，反傾銷調查并不必然會引起反補貼調查，但反補貼調查必然會引起反傾銷調查。2012-2018這7年時間內，美國對中國反補貼調查的所有案件，最后均實施了反傾銷措施。2017年1月，美國商務部對三起中國涉案商品做出終裁，其中非晶織物案的反補貼稅率為47.32- 156.39%，反傾銷稅率為180.1%;合金鋼板案反補貼稅率為265%，反傾銷稅率為98.21%;硫酸銨案的反補貼稅率為210.4%，反傾銷稅率為500.32%。2017年2月，美國商務部對中國的不銹鋼板案做出終裁，認定中國不銹鋼的反傾銷稅率為76.1-198.36%，反補貼稅率為61.2-85.12%。從2017年3-12月，幾乎每月均有針對中國商品的雙反合并終裁，不僅征收常規的反傾銷稅、反補貼稅，對部分商品美國商務部還裁定征收懲罰性補貼稅，如2017年11月對中國輸美的膠合板，就做出了征收294.03%的懲罰性補貼稅。美國政府將雙反調查合并使用，對中國輸美商品造成了巨大的損失，還嚴重阻滯了以后類似商品的對美出口。

（三）針對中國“雙反”調查疊加知識產權審查

美國“301法案”對雙反調查加入知識產權保護提供了法律依據。美國在“雙反”中提升知識產權調查力度，目的就是阻止中國商品及服務進入美國市場，對中國新興制造業和服務業實施打壓。2017年8月，美國政府授權商務部運用“301法案”重點審查中國的“不公平貿易行為”，特別是針對中國輸美商品中涉及的知識產權問題開展調查。到2018年1月，美國就認定中國竊取美國的知識產權，針對中國商品實施單邊制裁，包括取消貿易優惠、征收報復性關稅。從法律規則上看，反傾銷、反補貼的發起國均可以依照自身的國內法對出口國商品進行立案和調查，但必須要恪守WTO的程序規則。重要的是，“雙反”調查必須是針對具體案件，而不是針對出口國的法律制度和政策。美國運用“301條款”認定中國法律、政策鼓勵中國企業竊取美國知識產權，且在這個過程中背離個案疊加運用雙反措施，是對中國利益的嚴重侵犯。實際上，美國“301調查”的目的是企圖通過雙反措施來打壓中國新興制造業，遏制“中國制造2025”戰略。

二、美國對華產品發起“雙反”調查的主要原因

（一）貿易保護主義抬頭

美國是二戰后經濟全球化和貿易自由化的主要推動者。從20世紀80年代到21世紀初期，美國一直是新自由主義的信奉者，其經濟政策也是以推動經濟全球化和貿易自由化為主。2008年全球金融危機之后，國際市場不斷萎縮，全球經濟低迷，經濟全球化進入了調整時期，美國開始推行保護主義和限制貿易自由化，大力推進“再工業化”戰略。另外，美國的行業協會、勞工組織、環保組織等非政府機構不斷對美國政府施壓，貿易自由主義和貿易保護主義在美國經濟政策中不斷交替進行。直到2016年特朗普當選為美國總統，才完全將貿易保護主義和單邊主義作為基本國策，以“美國人優先，美國利益優先”為其執政理念，企圖通過反自由貿易和反區域經濟一體化來重構全球貿易格局和規則。

在經濟全球化的背景下，全球生產價值鏈分工是在世界范圍內進行的，產業布局和專業化分工體系已經形成。美國在這個過程中以其技術優勢，保留了其在價值鏈分工中的高端部分，將低端價值鏈體系轉移到發展中國家。由于全球化體系下，價值鏈分工的細化，使得中間品貿易急劇增長，中國生產的大量零部件等中間品成為“中國制造”的標志，由此必然會導致大量的中間品對美出口。從這個角度看，中美貿易逆差是中美兩國在全球價值鏈中的分工不同所決定的。但是美國政府及部分利益集團始終將兩國之間的貿易逆差歸結于中國政府的補貼政策、低價競爭策略以及竊取美國知識產權等做法，并按照傳統的國際貿易市場流量作為統計依據，有意放大貿易逆差，進而不斷對中國輸美商品采取反補貼、反傾銷調查。

（二）“非市場經濟地位”的影響

在中美兩國存在巨額貿易逆差的情況下，美國將不承認中國市場經濟地位作為其推行貿易保護主義的基本措施。而拒不承認中國市場經濟地位使得中國企業在雙反應訴中難以勝訴，這在客觀上更是刺激了美國對中國輸美商品提出更多的雙反調查。按照2001年《中國加入WTO議定書》第15條之規定，中國同意在15年過渡期內被認定為“非市場經濟地位”國家。按照這條的規定，WTO其他成員方對中國企業發起反傾銷調查的時候，如果中國企業無法證明該產業具備市場經濟地位，則調查機構可以按照替代國同類商品價格計算來認定反傾銷。正是這一條款，使得中國在面對美國反傾銷調查的時候處于被動地位。美國的《綜合貿易與競爭法》對“非市場經濟”國家有一套判斷標準，包括政府是否控制資源配置、政府是否影響產品定價、政府是否影響企業生產決策過程。在雙反調查中，美國按照《中國加入WTO議定書》第15條的規定以及其《綜合貿易和競爭法》的判斷標準，在價格計算中，不考慮中國商品的實際生產成本，選擇替代國同類產品作為計價標準，經常會選擇荷蘭、日本、德國等國作為參照，使得中國商品出口價格明顯低于參照國同類商品的市場價，故中國極易敗訴。雙反自由裁量權過大刺激了美國將此作為其濫用保護主義的手段。

顯然，替代國計價方法對于中國商品出口極為不利，因此《中國加入WTO議定書》中設置了15年過渡期，即此條到2016年12月11日就到期。到期之后，按照先前中國入世與美國談判達成的協議，中國理應獲得市場經濟地位。但美國政府及貿易團體始終認定中國對于出口企業給予大量補貼，支持中國企業以低價競爭策略開拓海外市場。如果中國獲得市場經濟地位，美國就無法對輸美商品征收反傾銷稅、反補貼稅以及懲罰性關稅。基于此，美國至今依然拒不承認中國市場經濟地位，繼續保持其在雙反調查中無法限制的自由裁量權，導致中國輸美商品頻遭調查。

（三）美國對中國國有企業不當定性

本質上看，國有企業只是一種所有制特殊的企業，本質上還是企業。但美國始終認為中國國有企業是公共機構，這種制度的非中立性和對所有制的歧視，使得國有企業面臨雙反調查的頻率高于私營企業。國有企業是中國經濟命脈，也是中美貿易的主要載體。美國頻頻針對中國國有企業發起反補貼調查，對中國國有企業參與全球市場造成了很大的障礙。WTO《補貼與反補貼協定》明確規定，補貼是成員方政府或公共機構提供給企業的公共資助。換言之，補貼的提供者必須是公共機構。而只有當國有企業被認定是公共機構，才能夠成為補貼提供者。對于國有企業能否成為公共機構，WTO上訴機構對此有明確的裁決先例，并未認定中國國有企業是公共機構。但美國在國內針對中國國有企業發起的反補貼調查中，通過其國內法的解釋，將中國國有企業認定為受政府與執政黨控制，進而認定為公共機構。顯然，美國國內法對《補貼與反補貼》的解釋是明顯的擴大解釋，大大擴充了反補貼條款的適用范圍。由于國有企業的所有權與控制權和政府有密切關系，美國反補貼調查機構還認為國有企業與其下游企業的交易行為也是間接發放政府補貼，導致中國國有企業一直是美方發起反補貼調查的主要針對對象。另外，在反傾銷調查中，美國認定中國國有企業在市場交易中不具有商業屬性，不能成為市場主體，如此中國國有企業從其他市場經濟國家采購原材料不能成為真正的商業交易，據此來對中國國有企業輸美商品加征反傾銷稅。其實美國《關稅法》第77條對非市場經濟地位國家企業如果按照“市場經濟采購規則”來采購原材料，可以按照實際價格來確定其生產成本，從而在反傾銷中可以不按替代國價格來計算。但美國反傾銷調查機構針對中國輸美商品從未按照這一條來實施，濫用自由裁量權，不斷擴大解釋，進而對中國企業特別是國有企業的出口造成很大的不利影響。

三、中國應對美國“雙反”調查的基本策略

（一）深化中美雙邊貿易合作機制，敦促美國承認中國市場經濟地位

自從2016年12月11日“非市場經濟地位”條款到期后，全球已有80多個國家陸續承認了中國的市場經濟地位，但美國至今拒不承認。按照WTO《反傾銷協定》之規定，如果成員方承認一國為市場經濟國家，在反傾銷調查的時候就不能使用替代國計價方法。從這個角度看，推進WTO其他成員方承認中國市場經濟地位是抑制其對中國發起雙反調查中使用替代國計價方法的根本辦法。就當前情況看，中方應該與美方加強溝通，督促美國盡早承認中國的市場經濟地位。

按照《反傾銷協定》的規定，發起反傾銷調查并不意味著必定會實施反傾銷措施。當美國反傾銷調查機構對中國輸美產品發起反傾銷調查的時候，中國企業、政府部門應該按照美國的反傾銷法律以及WTO規則積極應訴。事實證明，只要是被調查方積極應訴就能夠在一定程度上改變最終的案件走向，如獲得申訴方撤案、無損害結案、無反傾銷措施結案等。如果當美國將反傾銷措施作為貿易保護主義手段，濫用救濟規則，隨意擴大法律適用范圍的時候，中國相關企業、政府部門應該加強與美方的溝通，督促美國遵守WTO規則。最近幾年來，WTO上訴機構多次就中美“雙反案”做出裁決，認為美國的雙反合并調查以及雙重救濟違背了WTO規則。因此，中國政府部門及相關企業應該深入研究WTO規則，要積極應訴，勇于維護自身的合法權益。

（二）中美雙方政府層面上要加強政策銜接，建立緩解沖突的協調機制

在反傾銷調查中，應訴的主體通常是企業。在反補貼調查中，應訴主體包括企業和政府部門。因此，在雙反調查中，政府要對補貼的專向性作出抗辯;企業要同時證明不存在傾銷行為以及未接受政府補貼。為此，中國應該借助于WTO、APEC等平臺加強與美國的經濟對話，在政府層面建立常規的經濟對話機制，不斷提升中國應對美國“雙反”調查的能力，通過政府之間的談判，逐步促使美國消除貿易及投資對中國方面的歧視，維護中國相關企業的合法利益。

針對美方沒有事實根據的調查或指控，中國政府應該為應訴企業提供相應的信息和資源支持，幫助企業準確了解美國雙反調查的程序、內容及方式，鼓勵企業積極應訴并抗辯。必要的時候，在WTO框架范圍內對美方提出反訴或申訴。同時，政府部門還應該不斷完善中國企業參與應訴的相關機制及規則，為企業應訴提供資金救助和扶持，并在出口退稅、出口信貸等方面給予參與應訴企業一定的優惠政策，減少企業避免因為高昂的應訴費用而放棄應訴。

（三）企業應該完善內部應對雙反的救濟制度，提升自身的知識產權創新能力

從法律角度看，事實與結果之間往往存在一定的差異。因美國是普通法系國家，對中國采取雙反調查也是按照普通法的調查規則和程序行事。盡管中國企業沒有傾銷、接受補貼或侵犯美國知識產權的行為，但這并未意味著美國就會裁決中國企業不存在這些行為。由此看，中國企業必須要從內部完善應對雙反的救濟制度，熟悉普通法的相關規則，特別是證明規則。

中國企業應該依托專業的知識產權管理機構優化自身的知識產權資產，提升自身海外知識產權價值創造能力，避免不必要的知識產權糾紛。重要的是，中國企業在發揮人力成本等優勢的同時，還必須提升出口產品的技術、品牌轉型，提升產品的附加值，從低價競爭轉向品牌競爭，將技術創新、品牌建設和質量提升相結合，降低知識產權糾紛的風險。對于中國政府而言，也需要與美國加強溝通，主動宣傳中國在知識產權領域的立法及司法保護機制，消除美方對中國知識產權保護體系的偏見。在溝通的同時，還必須警惕美國行政部門利用“301法案”、“337條款”中的自由裁量權來加大對中國企業調查力度。為此，中國企業應該強化應對美國雙反調查的信息機制、資源體系、程序機制等方面的建設，做好預警措施。

（四）行業協會要加強對企業遭遇美國雙反調查的支持，削弱美國制裁措施的有效性

當前，美國對中國發起雙反程序的啟動者不再局限于美國的生產企業，還包括美國相關行業組織、工會組織等，這些主體聯合發起申訴的案件正在增多。由此看，美國對中國輸美產品的雙反調查并不局限于某家企業，在很多時候是涉及到整個行業。因此，中國相關行業協會要做好應對，行業協會要組織相關企業聯合應訴，進而有利于資源的整合，減少單個企業應訴的費用和負擔。中國相關行業協會、中介組織要建立貿易救濟機制、預警機制以及知識產權監控機制，深入研究和分析美國貿易政策的審議體系，對美國的雙反調查做出前瞻性的預判，密切關注案件進程，為企業提供跟蹤和應急服務。

行業協會作為中介機構，承擔著企業與政府溝通的橋梁。行業協會與企業之間的聯系比政府部門與企業之間的聯系更加密切。由此行業協會要主動發布美國貿易救濟信息和相關進展，對企業潛在的侵權行為進行專業分析，提升企業事先規避的能力。同時，中國相關行業協會在應訴之前、應訴之中要與美國相關行業協會、商會組織、利益團體進行主動溝通，盡量減少雙反制裁措施的有效性。

參考文獻：

[1] 王威，劉曉丹. 美國對華貿易救濟調查及其影響分析[J]. 對外經貿，2019（1）：13-18.

[2] 陳瑤. 美國對華“雙反”措施中“雙重救濟”問題研究[D]. 上海：華東政法大學，2018.

[3] 姚新超，夢荷. 美國對華產品實施雙反措施適法性及其修法正當性的質疑[J]. 國際貿易，2018（2）：53-59.

[4] 易在成. 后“非市場經濟”時代的雙重救濟問題研究——以美國對華產品適用“雙反”措施為例[J]. 法商研究，2018（1）：160-169.

[5] 劉瑛，陳佳婧. 論WTO《補貼與反補貼措施協定》中“公共機構”的認定——以DSB案件對“國有企業”的認定為視角[J]. 太原師范學院學報（社會科學版），2019（1）：61-69.

[6] 陳迪宇. 論WTO規則下“歸零法”在確定傾銷幅度中的適用——以中國訴美國反傾銷措施案為例[J]. 長江論壇，2019（1）：54-60.