“損害擔責”原則在應用中存在的問題及措施—以兩個資江個案為例

文 龍心儀

“損害擔責”原則明確了環境責任主體歸屬的確定和責任范圍的劃定，是環保法的重要原則。針對 “損害擔責”原則在遵循中陷入的“政府買單，甚至變相由納稅人買單”的困局，應當嚴格遵循“損害擔責”原則，并提出了遵循的具體方式，另外還應該完善環保資金制度、財政信息公開制度和監督機制。

為了明確環境保護責任的主體，讓環境污染的預防、控制和治理等費用在國家、企業和個人之間公平負擔，我國在2014年修訂的《環境保護法》第五條中明文提出了“損害擔責”原則。“損害擔責”原則是指在生產和其他活動中造成環境污染和破壞、損害他人權益或者公共利益的主體，應承擔賠償損害、治理污染、恢復生態的責任。但是，目前“損害擔責”原則在我國的實際應用中并未能得到有效的遵循，陷入了困境。本文通過對兩個資江個案的分析，試圖發現“損害擔責”原則在具體應用中遇到的問題及相應的解決對策。

案件情況

原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理案件

原益陽市銻品冶煉廠創建于1965年，2004年底實現國有企業改制，2005年3月被收購后工商注冊為益陽市華昌銻業有限公司。企業位于赫山區會龍街道老工業區內，志溪河與資江入口處上游。該廠長年生產經營產生的大量廢渣和建筑垃圾、生活垃圾混堆在老廠區西北面臨近志溪河一側，堆積的廢渣約9.8立方米。這些廢渣露天堆存，由于雨水的沖刷、地下水的滲漏，導致含重金屬廢水滲入周邊土壤，直接污染了周邊志溪河河床及河水，給周邊環境留下了嚴重的安全隱患。為解決廢渣常年堆存對周邊環境造成的污染，徹底解決多年來遺留的環境污染隱患，防止污染事故的發生。2017年中央和省環保督查時將其列入重點治理項目，要求2018年底前整治到位。益陽市委、市政府明確赫山區為該治理項目實施主體。赫山區根據中央、省環保督察整改要求，組織實施原益陽銻品冶煉廠歷史遺留廢渣治理項目，具體涉及遺留廢渣處理及污染土壤修復工程、填埋場建設工程、廢水處理建設工程及部分地面建筑拆除等內容，預計總投資約1.32億元。通過查看湖南省財政廳和湖南省環境保護廳發布的污染防治專項資金項目明細表發現益陽市原銻品冶煉廠遺留含重金屬廢渣污染綜合治理一期工程中的1320萬元出自2017年中央土壤污染防治專項資金（第二批）。

西洋江飲用水水源保護區撤銷案件

西洋江飲用水水源保護區是邵東縣龍潭水廠的取水地，是邵東縣人民的重要水源，但該飲用水水源保護區因為受上游龍山礦區的影響長期存在銻超標的問題。

新邵縣龍山礦區是一片具有上百年銻礦開采歷史的礦區，在多年的開采過程中存在許多無證開采的小型礦井和民采礦點，這些礦井和礦點亂采濫挖，隨意棄置堆放大量采礦廢石廢砂，造成了嚴重的銻污染。近年來，湖南省在重金屬污染治理上，

“損害擔責”原則在這兩個案件中的遵循情況

依據上文對案件情況的介紹可知，這兩個案件中的責任主體實際都是政府，明顯違背了“損害擔責”原則，具體各案件的遵循情況如下文所述：

在原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理案件中的遵循情況

原益陽市銻品冶煉廠雖現已經過國企改制為華昌銻業，但是歷經國企改制并不是企業可以逃脫治理責任的原因。國企改制其實只是企業經營體制、股權結構、管理方式等發生的變化，企業主體并未因為國企改制受到影響，企業主體仍一直延續而未終止或滅失且具備治理能力，那么就應當由現存的企業承擔廢渣的治理責任，而政府只能給予適當補貼，也就是說華昌銻業并不能因為國企改制免除對原益陽市銻品冶煉廠廢渣的治理責任，完全應當依據“損害擔責”原則，作為產生廢渣的主體，承擔對廢渣的治理責任。但依據上文可知，原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理責任的主體實際上是赫山區人民政府，華昌銻業完全未參加到對廢渣的治理中來，有違“損害擔責”原則。大力推進了涉重金屬行業產業的結構調整，涉銻企業自然也進行了產業結構整合升級，新龍礦業就對新邵縣龍山礦區中的許多礦區進行了整合。

為徹底治理西洋江銻污染，邵東縣政府報請市人民政府、邵陽市環保局同意，爭取將新邵縣龍山礦區銻污染問題納入邵陽市重點區重金屬污染防治規劃，并將龍潭取水點的問題納入邵陽市人民政府編制的《邵水流域綜合整治實施方案》，爭取國家和省級環保資金對龍山礦區銻污染問題徹底治理。2018年9月28日發布的湖南省關于中央第六環境保護督察組督察反饋意見整改落實情況的報告中指出，省財政廳、省環保廳聯合下達2017年土壤污染防治中央專項資金，安排資江流域三市銻污染整治項目4個，共計4120萬元。其中邵陽市新邵縣龍山采礦區重金屬污染綜合整治項目已于2018年6月全面動工，該整治項目耗資1400萬，預計會對龍山采礦區的涉重金屬的廢石堆、尾礦庫進行封場處理和生態恢復。

在西洋江飲用水水源保護區撤銷案件中的遵循情況

新龍礦業在進行龍山金銻礦區資源整合項目的過程中，將一部分龍山采礦區范圍內的一些中小型涉銻企業整合進了自身企業。但是，由上文可知，這些已整合進新龍礦業的中小型涉銻企業造成污染的治理責任主體為政府而非整合后的新龍礦業。然而，之前的中小型涉銻企業雖經整合，但這些企業并非滅失，而是延續到了整合后的新龍礦業，責任主體尚存，且仍是一個具備治理能力的獨立法人，那么，自然就應當由整合后的新龍礦業為這些涉銻企業造成的污染承擔治理責任，由政府“一攬子”承擔，明顯違反了“損害擔責”原則。

“損害擔責”原則應用中存在的問題及后果

存在的問題

主要是政府承擔損害責任。政府直接承擔了損害責任，上述兩個案件的擔責主體基本上都是當地政府，案件所涉的問題也都被納入中央或省環保督查的考核項目，要求當地政府限期整改。當地政府為完成整改積極采取了各項措施，還申請了污染防治專項資金進行污染治理。同時，政府還間接承擔了損害責任，政府可能會通過給予一定補助等方式間接承擔損害責任。

納稅人變相承擔損害責任。政府很大的一部分財政收入來自于納稅人繳納的稅款，由政府承擔損害責任、負擔治理費用，其實就相當于政府將納稅人繳納的稅款用于了污染治理、恢復生態，即相當于由納稅人承擔了本應由污染者承擔的損害責任。同時，還會因為支出了過多款項用于污染治理，從而減少其他方面的款項支出，這可能會使納稅人本來可以享有的福利和服務變少。

后果

首先，政府雖確有義務為人民群眾提供一個良好的環境，由政府限期整改也的確是一個最快解決污染問題、實現污染治理的方式。但是，如果一味由政府承擔損害責任，直接由國家通過公共資金的投入來實施污染治理和控制措施，完全不考慮具體應當承擔責任的主體，放縱企業或者個人的污染行為的話，實際上無助于我國污染問題的治理。其次，變相由納稅人承擔損害責任，會造成污染成本的社會轉嫁，嚴重破壞了社會公平。最后，在我國法律已經明文確定“損害擔責”原則的情況下，還不將污染治理責任的落實基于治理主體的準確認定，而是全由政府承擔，甚至變相為納稅人承擔，會嚴重損害法律的公信力。

CNSphoto供圖。

解決“損害擔責”原則應用存在問題的具體措施

嚴格遵循“損害擔責”原則

由上文可知，“損害擔責”原則在實際的應用過程中陷入了“政府買單，甚至變相由納稅人買單”的困局，認為必須堅持“損害擔責”的原則。對歷經國企改制和企業整合的企業的遵循方式可具體分為如下：

國企改制在公司法上僅是股份變更，既然公司主體并未發生變化，那么就應當嚴格遵循“損害擔責”原則，由國企改制之后的公司作為承擔損害責任的主體，承擔遺留問題的環境治理責任。誠然，存在國有企業期間造成的污染問題十分嚴重、需要耗費大量資金，現行企業難以負擔的情況。如上文提及的原益陽市銻品冶煉廠廢渣治理案件中就有9.6立方米的廢渣，需投資約1.32億元。企業根本不可能自行承擔并在短時間內將廢渣完全整治。為了保護生態環境，不讓環境持續惡化，企業在實在無力承擔的情況下，可以申請政府代履行，由政府先行對污染進行整治。但在申請政府代履行，企業必須寫明請求政府代履行的理由及之后的還款方式和年限，建議可以每年從企業年收入中提取一定比重的資金用于償還政府先行支付的治理費。

對于企業整合中所涉礦區的損害責任的承擔，認為應當分情況處理：A.企業整合前的各個小企業造成的環境問題，應當由整合后的企業負責。《公司法》第一百七十四條規定，公司合并時，合并各方的債權、債務，應當由合并后存續的公司或者新設的公司承繼。環境侵權責任雖然不是債務，但依據“損害擔責”的原則，可知環境侵權責任和債務一樣都是企業應當負擔的義務。故認為可類推適用《公司法》第一百七十四條，企業合并之后的環境侵權責任也應當由合并后存續的公司或者新設的公司承繼。B.未被整合但取得采礦許可證的企業，對自身造成的環境問題承擔治理責任。C.未取得采礦許可證擅自采礦的、進入他人依法設立的國有礦山企業和其他礦山企業礦區范圍內采礦的單位和個人，對其私挖造成的環境問題，應當由這些單位和個人承擔民事責任，若需追究刑事責任，依照刑法有關規定對直接責任人員追究刑事責任。若暫時真的找不到這些單位和個人認為可以通過對《固體廢物污染環境防治法》第三十五條的適用空間和情形進行法律上的思考和探索，得出先由土地使用權人對外承擔責任的結論，土地使用權人承擔完責任之后，可以向真正的侵權人進行追償。

CNSphoto供圖。

完善環保資金制度

目前，許多污染的治理問題都涉及環保資金問題，而一旦動用環保資金就意味著政府擔責，就可能存在違反“損害擔責”原則的現象。所以，必須要采取一些措施完善環保資金制度，防止環保資金的濫用。

首先，對于申請的資金應該嚴格審批。其次，在審批環保資金的時候應當剔除本應由企業承擔的部分。另外，政府很大的一部分財政收入來自納稅，政府撥給企業的環保治理經費會涉及公共財政的正確使用問題，故政府應當將資金安排和使用情況、各項管理制度、項目進展情況及驗收考核情況等相關信息定期向社會公開，增加環保資金管理和使用的透明度，接受社會公眾的監督。這不僅能提高環保資金的利用率，讓環保資金專為環保而用，還能夠有效地預防環保部門和環保資金在使用過程中的腐敗問題。再者，為鼓勵公眾的監督行為，還可以對舉報環保資金違法違規的行為予以獎勵，建立相應的監督補償機制。最后，對于相關政府部門監管不到位的行為必須嚴懲，并明確監管部門的負責人是監管效果的第一責任人，建立終身追責制，并將監管效果作為部門負責人經濟責任履行的一部分，以促進政府監管質量的提升。當然，對于企業濫用環保資金的行為也要予以懲戒，建立環保資金使用者的誠信檔案，將其獎懲記錄、違法違規行為等納入檔案，并加大曝光力度，定期向社會公布，特別需要使當地的金融部門知曉，以提高這些單位的違法違規成本，并將這些單位作為今后監管的重要對象。

完善財政信息公開制度和監督機制

政府為環境污染治理和控制投入的資金源于納稅人的稅收，那么，納稅人就有權利知道其所繳納的稅款的用途。故應當完善政府財政的公示制度，細化政府財政的公示內容，讓納稅人知道款項的準確用途，以監督政府的財政支出。這樣不僅能極大地減少政府主動承擔損害責任，投入公共資金用于污染者造成的污染治理和控制的行為，還能杜絕政府給予補助間接承擔損害責任的現象。另外，為了鼓勵公眾積極監督政府的財政行為，應當拓寬公眾參與監督的渠道，明確公眾監督舉報行為的獎勵。