為消費者系好“安全帶”
——我國缺陷產品召回制度日趨完善

文丨本刊記者 施京京

日前，大眾汽車有限公司、一汽-大眾汽車有限公司和上汽大眾汽車有限公司根據《缺陷汽車產品召回管理條例》和《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》的要求，向市場監管總局備案了召回計劃，決定自2019年6月28日起召回共計92621輛車輛。據悉，本次大眾方面召回范圍內的車輛在部分情況下會造成離合器不再耦合，導致車輛失去驅動力，存在安全隱患。

類似的召回信息，在如今的消費者看來并不陌生。自2004年《缺陷汽車產品召回管理規定》發布實施以來，我國的缺陷產品召回管理工作已經走過了15年歷程。時光荏苒，踏石留印。15年來，與缺陷產品召回相關的法律體系、管理體系、技術體系初步建立，相關產業逐漸形成了產品安全防控、追溯和補救機制，缺陷產品召回制度在實踐中經歷探索創新，成為產品質量安全監管的有效手段。

召回范圍不斷“擴容”

小小的玩具，可能會引發兒童窒息；看似不起眼的零部件，在特殊時刻也許會加速人身傷害……隨著科技進步和創新時代的到來，各種新產品如雨后春筍涌入消費市場，人們在享受產品提供服務的同時，也受到了產品由于設計、制造或標識缺陷所造成的人身、財產傷害。產品安全問題受到全社會的廣泛關注，缺陷產品召回應運而生。

早在20世紀70年代前后，美國、日本、歐盟等就陸續建立了產品召回制度。各國通過產品缺陷召回，有效保障了消費者權益，維護了社會公共安全。我國的缺陷產品召回制度起始于2004年。2004年3月12日，原質檢總局聯合發改委、商務部和海關總署頒布了《缺陷汽車產品召回管理規定》，并從 2004年10月1日起實施，標志著我國缺陷產品召回制度正式建立。2007年 8月27日，《兒童玩具召回管理規定》出臺，缺陷產品召回管理范圍從汽車拓展到其他消費品。2016年1月1日，《缺陷消費品召回管理辦法》正式施行，將更多的消費品納入召回管理范圍。

“缺陷產品召回是一項國際通行的產品安全管理制度，‘缺陷’是指產品不符合產品安全國家標準、行業標準或者存在危及人身、財產安全的不合理危險；‘召回’是指企業主動或政府責令對批次性的缺陷產品采取補救措施消除產品缺陷的活動，屬于產品安全管理的事后補救措施，符合政府部門職能轉變的要求。”據市場監管總局質量發展局相關負責人介紹，缺陷產品召回為企業提供了由于設計、制造、標識等原因引發的產品質量和安全改進的救濟途徑，在保護消費者人身財產安全和維護市場經濟秩序的同時，通過改進共性的設計和制造問題，可以推動企業實現質量提升。

據了解，在缺陷產品召回制度下，對于在產品設計和制造之初因技術局限、工藝瑕疵、管理疏忽或其他偶發因素和不確定因素造成的產品缺陷予以及時修正，將避免產生實質性的危害后果。生產企業為了及時發現和確認產品缺陷問題、準確追溯缺陷產品的上游供應和下游流向以及開發產品缺陷消除技術和措施，需要在產品的設計、研發、制造、供應、銷售及售后等全鏈條體系中進行大量技術投入，能有效完善企業的產品缺陷處置能力和風險防控能力，促使產品質量安全水平得到實質性的提升。此外，由于產品缺陷的發現主要依賴于產品的市場表現和消費者的使用反饋，因此缺陷召回制度充分體現了企業主體、消費者參與、政府監管的社會共治特征，形成了良好互動局面。

數據顯示，我國從事各類產品生產的企業數量超過400萬家。面對如此龐大的群體，市場監管總局在進行消費品召回制度設計時開展了大量調研和深入論證，在總結汽車召回實施經驗的基礎上，積極借鑒國際做法，建立了適應我國實際情況的消費品召回管理體系。目前，我國在缺陷產品召回的法規建設方面，已經出臺1部行政法規，2部部門規章，1部規范性文件，包括《缺陷汽車產品召回管理條例》（國務院第626號令）《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》《兒童玩具召回管理規定》《缺陷消費品召回管理辦法》。此外，《產品質量法》《消費者權益保護法》《侵權責任法》以及《大氣污染防治法》等4部法律都明確對缺陷產品召回進行了相關的規定。市場監管總局質量發展局相關負責人指出，從宏觀方面來看，汽車雖然也屬于消費類產品，但其在產業特點、產品價值、技術含量、提供方式、使用特性、風險特征以及風險處置方法等方面與其他品類的消費品存在較大差別。按照國際慣例，實施召回制度的各國均采取將汽車和其他消費品分別立法的方式。

15年來，社會各界對召回活動的認識也從“召回就是產品質量差”“召回就是產品不安全”向“召回是企業消除產品缺陷的常態化活動”“主動召回是企業履行社會責任的表現”等更加理性的方面轉變。宜家抽屜柜召回、上汽通用史上最大規模汽車召回……讓消費者們印象深刻的一系列召回事件背后，是我國缺陷產品召回制度的日趨完善，和全社會對缺陷產品召回管理工作的進一步認知。

截至目前，我國已累計實施缺陷汽車產品召回1800余次，涉及車輛超過 6900萬輛；消費品召回的數量達6000萬件左右，召回產品種類涉及兒童用品、電子電器、食品相關產品、其他交通運輸設備、日用紡織品和服裝、家用日用品、文教體育用品、家具、五金建材等，有效保障了消費者生命健康和財產安全。

技術體系逐步建立

消費品量大面廣、種類龐雜、安全風險各異，對召回管理工作不斷提出新的課題。市場監管總局質量發展局相關負責人表示，召回是對現有市場監管模式的彌補和完善，以保護消費者安全為最終目的和落腳點。要充分發揮召回的作用，引導企業發現問題、改進問題，提高產品安全保障水平和產品質量競爭力。進一步加強監管體系研究，逐步完善召回制度和召回管理技術支撐體系，推動產品事故強制曝光制度，加強企業和消費者宣傳教育，多方共同營造召回事業健康發展的良好氛圍。

在缺陷產品召回制度建立之初，市場監管總局即設立了缺陷產品管理中心作為專門的技術機構，在全國范圍組建了由500名權威專家組成的技術咨詢智庫，建立了汽車和消費品缺陷工程分析實驗室，聯合10余家行業權威技術機構開展技術協作，邀請多家高校和科研機構提供決策參考。目前，支撐召回管理工作的技術體系已初步建成。在全部召回活動中，有58%的汽車召回和74%的消費品召回在總局缺陷調查工作的推動下開展。

標準體系是支撐我國缺陷產品召回工作的重要體系之一，標準化正推動著缺陷產品召回制度向縱深發展。據市場監管總局缺陷產品管理中心相關負責人介紹，產品缺陷與安全管理標準化，在缺陷產品召回和質量擔保領域，發揮著落實法律法規要求的基礎性作用、促進新興技術發展的戰略性作用、指導企業履行產品安全主體責任的引領性作用。近年來，全國產品缺陷與安全管理標準化技術委員會經過不斷地修正，形成以通用基礎、缺陷產品召回、產品質量擔保三大業務領域為主體結構、以流程環節為主要邏輯的三層標準體系框架，全面覆蓋缺陷產品召回及產品質量擔保重點工作內容，并提出與之配套的90余項標準明細，為產品缺陷與安全管理標準化工作提供明確的發展指南，

“舉例來說，風險評估是召回工作之中的重要技術環節，是缺陷判定的重要依據，GB/T 34402-2017《汽車產品安全風險評估與風險控制指南》正是針對汽車產品風險評估這一關鍵技術展開深入研究，是落實《缺陷汽車產品召回管理條例》和《缺陷汽車產品召回管理條例實施辦法》的重要標準，為汽車產品安全監管提供了有效支撐。生產者全面而科學地履行主體責任是召回制度的核心要求，GB/T 34400-2017《消費品召回 生產者指南》在充分借鑒國際標準ISO 10393:2013《消費品召回供應商指南》的基礎上，結合《缺陷消費品召回管理辦法》要求，為我國消費品生產企業提供了先進的召回管理理念，在促使企業正確認識召回、建立企業內部召回管理體系、保證召回措施合理性等方面具有重要指導意義。”該負責人解釋說。與此同時，圍繞目前我國由召回發現標準缺失或不足的問題反饋渠道零散且非常態化這一難題，全國產品缺陷與安全管理標準化技術委員會已提出建立缺陷產品召回與產品安全標準閉環機制的構想，并著手開展產品缺陷與安全管理標準分層管理研究。

在多方努力下，我國缺陷產品召回力度顯著加大。2018年，市場監管總局根據問題線索，組織缺陷產品管理中心，主動開展了電源適配器及充電器缺陷技術分析，引導企業實施召回37次，涉及產品430萬件，倒逼企業健全電源適配器及充電器安全技術要求，有效推動電子電器產業質量安全水平提升。針對國際上消費品召回完成率普遍較低的問題，市場監管總局持續開展消費品召回公眾宣傳和消費者教育工作，發布危險彈射類產品、指尖陀螺、抽屜柜傾倒等消費預警29期，開展兒童用品安全教育主題活動8次；創新運用新媒體，多媒體多渠道廣泛傳播召回相關知識，提供召回服務查詢，方便消費者快速準確地查詢到召回信息。

近年來，主動對缺陷產品實施召回已逐漸成為汽車和消費品生產企業的常態化活動，成為生產企業改進產品安全問題、提升產品質量的重要措施。目前，我國主要汽車生產企業和規模化消費品生產企業均建立了較為完善的產品質量安全防控體系，設置了專門的工作機構和團隊。與召回制度實施之初相比，相關行業產品的整體質量安全水平已取得了長足發展，全國汽車生產企業因召回活動而增加的質量改進投入每年超過80億元，召回制度對產業進步的促進作用日益顯現。

監管能力持續提升

隨著我國經濟的快速發展和科技水平的不斷提升，產品因設計、制造缺陷產生質量安全問題的風險加大。“從召回活動的規模上看，我國的產品召回數量已連續多年位居世界第二，僅次于美國。同時，通過有力的召回活動管理，目前已基本實現全球召回活動在中國市場能夠同步實施，并已出現多起在中國市場首先實施召回進而引發全球召回的案例。但從產品的保有量和市場規模來看，召回工作仍有進一步提升的空間。”市場監管總局質量發展局相關負責人如是說。

該負責人指出，經過15年的發展，缺陷產品召回管理工作取得了一定成效、發揮了一定作用，但也存在很多需要加強和完善的地方。例如，目前缺陷消費品召回依據的管理辦法屬于規范性文件，存在法律層級低、強制力不足、監管產品范圍窄等突出問題，急需提升缺陷消費品召回立法層級，夯實監管制度基礎，提升召回制度的權威性與影響力，為全面系統地推進缺陷消費品召回管理、保護消費者合法權益提供法律制度保障；隨著新技術的不斷應用和投放市場新產品的種類不斷增多，缺陷識別與調查技術難度不斷增加，安全風險評估標準亟待健全……

一系列新舉措正在緊鑼密鼓地進行中。國務院機構改革后，市場監管總局專門組織對改革后的召回監管情況進行了調查研究，對相關問題逐一進行了論證，并召開國內法律專家和企業座談會聽取意見建議，在征求總局相關司局和全部省局意見后，起草修訂了《消費品召回管理規定》，于2019年2月2日向社會征求意見。根據市場監管總局發布的《消費品召回管理規定（征求意見稿）》（以下簡稱《管理規定》）起草說明，相對于《缺陷消費品召回管理辦法》，新規主要修改之處是取消了目錄管理制度，調整了消費品定義和召回定義，增加了生產者信息報告義務和應急處置措施，進一步明確了生產者召回計劃備案的要求和不適用產品范圍，并增加了罰則。

從近年來的實踐看，實施消費品召回的產品種類范圍較多，有些不在目錄內的產品如家具、其他交通運輸設備，其召回數量占比較大。如2016年宜家抽屜柜事件中涉及的家具產品，并不在現階段實施召回的消費品目錄里，《缺陷消費品召回管理辦法》規定可以參照執行，法律約束力低，易造成監管缺失。根據《管理規定》，所有屬于規定調整范圍的消費品，只要存在缺陷，都應依規實施召回。借鑒發達國家法律經驗，《管理規定》還明確了生產者事故報告和信息備案義務，為消費品召回、消費提示等提供信息和數據支持。生產者隱瞞缺陷情況將被責令限期改正，處3萬元以下罰款。

新能源汽車作為中國戰略性新興產業之一，產業規模和技術水平發展迅速，銷量以40%的上升幅度高速增長。截至2017年底，國內新能源汽車保有量已超過160萬輛，占全球新能源汽車保有量的50%。隨著保有量的增加，新能源汽車安全問題日益突出，特別是起火事件受到社會關注。市場監管總局高度重視新能源汽車的火災安全監管工作，并依據《缺陷汽車產品召回管理條例》開展了大量相關工作。截至目前，已組織缺陷產品管理中心啟動新能源汽車缺陷調查10起，會同相關部門開展火災事故現場調查5次，督促相關生產企業實施召回5次。其中，召回涉及5個企業24個車型的3.56萬缺陷車輛，缺陷原因多為電控和機械故障。據悉，下一步，市場監管總局將繼續針對新能源汽車火災事故開展專項調查，開展信息共享機制研究，進一步提升缺陷判定技術和能力，協同相關部門推動標準制修訂和落實產品質量擔保制度。督促生產企業提升產品質量安全，保護產業健康發展，保障新能源汽車安全運行。

產品技術的發展日新月異，我國市場監管部門正緊跟行業步伐，不斷完善監管體制和技術能力，重點加強缺陷信息監測、產品風險技術研判、缺陷調查、召回過程監督等方面的能力建設，始終保持與行業發展向配套的監督力量。市場監管總局質量發展局相關負責人表示，總局將持續開展缺陷產品召回法制宣傳工作，不斷提升生產企業的產品安全責任和社會責任意識，引導公眾客觀看待召回活動、積極配合召回活動，推動召回工作進一步日常化、自然化。通過召回工作，帶動從生產企業到零部件供應企業、從生產環節到銷售和售后環節、從個別企業到整個行業、從相關行業到整體制造業的質量提升。