我國寬恕制度適用條件的相關問題探析

王 欣

沈陽工業大學，遼寧 沈陽 110870

一、我國寬恕制度實施現狀

2008年實施的《反壟斷法》中引入寬恕制度，但是過于原則化的規定使寬恕制度對于打擊壟斷協議、威懾壟斷協議成員的作用有所弱化。為了使寬恕制度在反壟斷機構查處壟斷協議中發揮重要作用，相關執法機關相繼公布一系列相關文件，進一步明確寬恕制度的實施細則，但是從整體上看，我國寬恕制度在適用條件方面仍存在許多問題。其中，多元的反壟斷執法機構模式弱化了執法機構權威，寬恕制度適用條件的不完善使寬恕制度難以對查處壟斷協議以及威懾壟斷協議形成產生有效作用等這些問題一直以來是學界所探討的關鍵。隨著2018年國家機構改革，由原來的商務部、國家發改委和國家工商行政管理總局多元反壟斷執法格局變更為由國家市場監督管理總局統一行使反壟斷執法權，這種統一的反壟斷執法機構會增強執法機構權威、提高執法效率，更有利于寬恕制度的實施。本文主要從適用主體的范圍、適用的證據標準以及申請人的行為條件等三個方面對寬恕制度的適用條件進行分析。

二、我國寬恕制度的適用條件存在的具體問題

(一)適用主體的范圍較窄

相關的法律法規將寬恕制度的申請主體規定為經營者，《反壟斷法》中將“經營者”定義為“是指從事商品生產、經營或者提供服務的自然人、法人和其他組織。”①即排除了公司董事、高級管理人員以及行業協會適用寬恕制度的情況。首先，對于企業的董事、高級管理人員等這一類的個人來說，他們作為企業的實際操控者，壟斷協議的實施離不開這些操控者的執行，而壟斷協議所產生的不利后果卻由公司承擔。再加上這些實際公司操控者更會基于個人利益的考量而排斥協助企業申請寬恕待遇，企業寬恕制度不能得到有效實施。②其次，對于行業協會是否適用寬恕制度的問題，《反壟斷法》第46條第3款規定了行業協會實施壟斷協議的不利后果，只規定責任而不將其納入申請寬恕的主體范圍不易調動行業協會配合執法機構查處壟斷協議的積極性。

(二)證據標準抽象化

對于證據標準的規定，《反價格壟斷行政執法程序規定》中對“重要證據”的認定進行了抽象規定。《禁止壟斷協議行為的規定》對于“重要證據”進行了較為具體的說明。2018年3月起國家市場監督管理總局反壟斷局統一反壟斷執法工作，其于2019年1月3日發布的《禁止壟斷協議行為的規定(征求意見稿)》中關于重要證據的規定相較于《禁止壟斷協議的規定》無變化，這種相對于抽象的規定增加了反壟斷執法機構的裁量權，使申請者對于寬恕制度存在不確定性、無法對申請后果形成合理預期，③對于壟斷協議主體積極適用寬恕制度造成阻礙。

(三)行為條件缺失

在行為條件方面，主要包括兩方面：一是在寬恕申請者終止違法行為方面，我國未對何時終止違法行為進行規定；二是申請者是否有與反壟斷執法機構合作的義務，在壟斷協議調查中是否應對執法機構的調查行為積極配合。

三、完善我國寬恕制度適用條件的建議

(一)完善適用主體范圍

以美國、德國為例，美國的1978年寬恕制度中對于主體資格范圍的規定較為狹窄，僅規定了企業責任的減免，對企業董事、高級管理人員等個人是否享有寬恕主體資格未做相關規定，寬恕制度實未達到預期效果。因此在公司寬恕制度及個人寬恕制度中對其主體資格的范圍進行了完善。德國反壟斷執法機構發布的有關寬恕制度的相關文件，規定參與協議壟斷的企業、個人以及行業組織都適用寬恕制度。從域外對寬恕主體資格的相關規定，將行業協會以及個人納入寬恕制度主體范圍為大勢所趨。因此，為了寬恕制度有效實施，應擴大主體資格。

(二)明確證據標準

以歐盟為例，歐盟對于證據標準的規定經歷了三個時期，第一個時期是1996年寬恕通知規定的對于證據信息采取“決定性標準”，這種抽象的證據標準使執法機關自由裁量權更高，申請者對于證據標準的不確定性以及缺乏可預期性，使其減少了申請寬恕的積極性；第二個時期是2002年發布的寬恕通知，摒棄了1996年的“證據標準”，根據申請時間將證據標準劃分為兩種情況，一是在委員會尚未調查之前申請，其證據標準是：能夠使其進行突然調查。二是在委員會已經開始著手調查但還缺少充分的證據來認定協議壟斷行為之時，其證據標準是第一個申請者必須提交的證據，是在委員會看來能夠使其判定觸犯共同體條約第81條規定的違法行為。④第三個時期是2006年發布的寬恕通知，對于證據種類進行詳細而清晰的列舉，進一步限制反壟斷執法機關自由裁量權，使申請者對于證據標準更具有確定性以及可預期性。從歐盟對證據標準完善的過程來看，其逐漸摒棄抽象的證據標準。從上文中我國寬恕制度對于證據標準的抽象化問題來看，具體明晰的證據標準不僅可以限制執法機構的自由裁量權，而且在很大程度上增加了申請者對于寬恕申請的可預期性，對于寬恕制度的有效實施有明顯效果，因此明確證據標準是完善我國反壟斷法寬恕制度的重要方面。

(三)確定具體的行為條件

在終止違法行為方面，美國規定寬恕申請者在發現其參與的是協議壟斷行為時，就應立即有效地終止違法行為；歐盟規定在申請者提出申請時應終止違法行為；日本規定終止違法行為的時間為反壟斷執法機構實施調查行為時；韓國、法國、荷蘭等國家規定反壟斷執法機構在發布寬恕意見或者申請者簽訂有條件免除責任協議時⑤；德國規定在反壟斷執法機構要求申請者停止違法行為時。從上述的終止違法行為的標準來看，絕大數國家都對終止違法行為的時間都做出了明確規定，筆者認為在壟斷執法機構要求申請者終止違法行為之時較為合理，因為絕大多數國家都規定如果終止違法行為會阻礙反壟斷執法機構的調查時，其終止違法行為的終止時間不適用。因此在終止違法行為的時間上給予反壟斷執法機構相應的自由裁量權更為適宜。

在申請者主動與執法機構合作義務方面，由于美國對于證據門檻未做太多規定，因此在申請者義務方面對申請者做出了更高的要求；歐盟隨著對證據標準的具體化改革，證據門檻逐漸降低，由此產生的一些弊端，通過對加強申請者或合作的義務來進行彌補。從以上國家在行為條件方面的規范來看，無論是否設置較低的證據門檻還是不設置證據門檻，都會通過設置加強寬恕申請者的合作義務來適用寬恕制度。因此我國在行為條件方面，無論對證據標準采取低門檻還是無門檻的設置，都應加強申請者與執法機構合作的義務。

[ 注 釋 ]

①《中華人民共和國反壟斷法》第十二條“本法所稱經營者，是指從事商品生產、經營或者提供服務的自然人、法人和其他組織.”

②王汝皓.反壟斷法寬恕制度主體資格研究[D].華東政法大學碩士學位論文，2018：42-43.

③時建中.我國反壟斷法寬恕制度的完善[J].中國價格監管與反壟斷，2014(04)：09.

④畢金平.反壟斷法中寬恕制度研究[D].安徽大學博士學位論文，2010：79-80.

⑤畢金平.反壟斷法中寬恕制度研究[D].安徽大學博士學位論文，2010：85-86.