水源保護區水資源保護沖突與利益平衡

潘望軍

中國農業大學人文與發展學院，北京 100089

一、水資源保護沖突表現

(一)禁養限種政策所導致的矛盾

密云水庫劃定了一級保護區和二級保護區，按照相關規定，在一級保護區范圍內禁止或限制種植養殖等農業生產活動；“水十條”明確提出各地要科學劃定畜禽養殖禁養區，依法關閉或搬遷養殖區內的畜禽養殖場和養殖專業戶。在種植業方面，當地居民在水庫保護區的保水政策實施之前擁有大片肥沃的“押寶地”，這些“押寶地”位于水庫淹沒區范圍內，隨著水庫水位的下降而露出地表的土地，但是也會隨著水位的上漲而被淹沒。水位的上漲和下降給底部土地帶來了大量的養分，這些土地土壤肥沃，產量高，而且面積大，人均分到的“押寶地”數量較大，給農民帶來了很高的農業收入。但“押寶地”因為不符合國家相關規定不得不退出，當地居民又喪失了種植業方面的主要生活來源。養殖業退出，種植業限制的保水政策是造成人水矛盾的重要原因之一。類似法律規定和政策規定造成的諸多問題也在其他水庫保護區凸顯。政策施行目的是保護環境，保護水體質量，其目的與國家環境目標一致，也符合環境保護法制定的本意。嚴格的水資源保護法律規定和政策，與水庫周邊地區居民之間所產生的矛盾正是當前面臨的典型問題之一，即國家的環境保護目標與環境保護執行地區的居民利益之間產生的分歧。

(二)水權次序論體現的矛盾

依照我國相關法律的規定水資源所有權歸國家所有，但是基于人民主權原則，人民對水資源享有用益物權。但當所有人都對水享有用益物權，而水資源總量相對固定的前提下，如何界定水資源用益物權的優先次序，便成為化解水資源爭奪糾紛的重要手段。在水資源日趨嚴重，水體質量下降之后，水權的優先次序問題便愈發重要。我國法律目前并未就水權的優先次序問題予以明確規定，但有關水權許可的規定卻體現了水權次序論。水權次序論的相關規則，即水行政部門依據申請人的申請，審核后再行政許可，被許可人可依據行政許可授予時間的先后確立水權的先后次序。密云水庫周邊基于“在先占用規則”確立水權已經無法實現的前提下，只能通過河岸權的權利屬性加以解決，但現實情況是，水庫相鄰土地已經轉化為國有土地，農用地距水面有一段較小間隔，那么通過河岸權的權利屬性也無法解決農民取水問題。因而，農民用水與水庫保水之間便存在矛盾之處。

二、利益平衡方式的構建

(一)加大在政策傾斜，提高補貼標準

水庫環境保護區當地居民在環境保護方面做出了巨大的犧牲，將自己的耕地退耕還林，但目前國家或地方有關退耕還林的補貼標準過低。環境保護導致水庫周邊地區收入銳減，政府補貼滿足不了農民生活需求。收入來源渠道日益狹窄，農民生計問題愈發明顯，使得農民對水資源保護態度消極，對由于水資源保護帶來的無地可耕，無業可做產生不滿情緒。因此，在水資源保護中應當加大政策傾斜力度，提高各類補貼的標準。在環境保護領域，應當充分考慮政策傾斜對環境保護帶來的不利后果，將政策傾斜與環境保護相連接。由于農業的外部性，以及農業基礎設施的公共物品屬性，農業公共環境產品理應由政府支出。在政府支持的農業基礎設施建設中，政府也應當重視農業環保設施的建設，大力推廣無污染生態農藥，生態肥料的使用。

(二)發揮市場機制的作用

在水庫保護區的環境保護工作中不能僅依靠政府的單方行為，市場機制的作用也應該得到高效運用，特別是在生態補償方面的有利條件。運用市場手段最顯著的特征是它具有低成本高效率的特點和技術等擴散的持續激勵。生態補償機制用計劃、立法、市場等手段來解決下游地區對上游地區、開發地區對保護地區、受益地區對受損地區的利益補償。充分發揮市場機制的協調作用是平衡多方利益的有效方式，但在環境保護領域大力引入市場化的運作方式，提高市場效益，消除市場主體的諸多顧慮是關鍵因素。在政府政策穩定、支持力度大的情況下，只有讓企業看到真實效益的存在，才會消除企業顧慮，有真實效益的產生，市場機制的功能才能得以擴大。

三、小結

水庫保護區人水矛盾突出，既要解決保護區周邊居民的生計問題，也要達成國家環境保護的政策目標。那么，保護區三方的主體作用就應當得到充分利用，周邊居民應當努力發展自身，利用有利的政策扶持措施，打開發展思路；政府在其中應當承擔起政策制定者和組織者職能，給予水庫保護區周邊群眾相應的政策優惠，搭建市場引入平臺，引導企業進入市場；企業也應當承擔起自身的社會職能，不能僅以盈利為目的，充分發揮其作為市場主體的優勢作用。