鄉(xiāng)村治理法治化路徑思考

張 帥

寧夏大學，寧夏 銀川 750000

一、鄉(xiāng)村治理法治化的意義

(一)推進鄉(xiāng)村治理法治化，完善國家治理體系

從國家制度層面看，法治化制度建設和實踐的落實已進入新階段，已然不再是一個愿景和口號。為進一步提升國家治理體系和治理能力現代化水平，鄉(xiāng)村治理法治化作為基層法治化建設的基礎，推進鄉(xiāng)村治理法治化是基本趨勢。因此，加強農村基層基礎工作，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系顯得尤為重要。鄉(xiāng)村振興的目的是實現鄉(xiāng)村全面發(fā)展，這就必須建立在鄉(xiāng)村穩(wěn)定的基礎上。鄉(xiāng)村村民是最為廣泛的社會群體，隨著鄉(xiāng)村結構和秩序發(fā)生時代化變遷，村民對法治的渴望和訴求比其他任何群體更為迫切，推進鄉(xiāng)村治理法治化進程是發(fā)展鄉(xiāng)村治理的必然趨勢，也是法治社會建設的基石。因此，迅速推進鄉(xiāng)村治理法治化和改善鄉(xiāng)村的法治環(huán)境，對中國特色社會主義法治的整體發(fā)展趨勢作出重大的貢獻意義。

(二)村民法治觀念覺醒，理性選擇鄉(xiāng)村治理法治化

改革開放使基本矛盾發(fā)生轉變，我國社會經歷著由社會管理向社會治理轉型的變化，現代化的推動不僅通過基礎設施建設和社會事業(yè)建設改變鄉(xiāng)村的外在面貌，也將民主、法治、平等、正義、人權等觀念逐漸深入到鄉(xiāng)村基層，影響村民的價值觀念。致使鄉(xiāng)村傳統(tǒng)人治模式下的村規(guī)民約的作用漸漸地衰弱，觸動了鄉(xiāng)村村民內心深處對法治觀念及權利的覺醒，促進村民對同自身權利密切的一系列鄉(xiāng)村治理法律日益產生權益訴求。村民對國家權力的制約和監(jiān)督體系也有了理性的思考，以此期盼自身有意識的通過法律可以實現自身合理化訴求。這是基層村民法治覺醒的理性選擇，也是鄉(xiāng)村治理法治化發(fā)展的必然態(tài)勢。

二、推進鄉(xiāng)村治理法治化進程中存在的突出問題

鄉(xiāng)村長期以來受到傳統(tǒng)管理方式的桎酷和影響，致使鄉(xiāng)村治理在國家基層治理中變成了一個相對獨立的治理領域。鄉(xiāng)村治理的目標較城市的區(qū)域更為繁雜，治理的任務和治理的形勢也更為復雜，造成鄉(xiāng)村治理法治化的實現更為艱難。就當前而言，鄉(xiāng)村作為法治化進程中相對薄弱的領域，鄉(xiāng)村治理法治化建設大致面臨以下三個較為突出的問題。

(一)鄉(xiāng)村治理規(guī)范不健全

村民自治已經歷過多年的實踐和探索，本應相對成熟和完善。然而，基于現實考察仍存在諸多問題，表現在以下方面：第一，村民自治制度缺乏時代性更新。當前鄉(xiāng)村地區(qū)傳統(tǒng)倫理規(guī)范不斷受到時代發(fā)展的解構，社會規(guī)范大量出現不同程度斷裂，而切合實際的法治規(guī)則尚未及時建立，在客觀上影響著鄉(xiāng)村地區(qū)治理效能的發(fā)揮。村民自治難以形成較為規(guī)范化、程序化和制度化的運行體制。第二，村務監(jiān)督委員會普及不全面，沒能切合具體村情發(fā)揮監(jiān)督作用。“村務監(jiān)督委員會的建立能夠從源頭上遏制村民群眾身邊的不正之風和腐敗問題，有效監(jiān)督村“兩委”班子的權責促進鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定”。①然而在現實運行中村務監(jiān)督委員會對惠農政策的落實情況、村務決策的監(jiān)督等缺乏及時、有效、規(guī)范的緊密性工作力度，造成監(jiān)督形同虛設沒能切實發(fā)揮其真正的作用。第三，村民自治制度實施效果不理想。根據現實觀察，村民自治組織不健全，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村組織之間出現領導與被領導關系，導致關系處境尷尬、權限交叉不清、職責上出現沖突，間接性導致基層民主法治建設無法有效加強。

(二)基層鄉(xiāng)村司法公信力薄弱

國家法在鄉(xiāng)村的實施大致分為執(zhí)法和司法兩個重要的部分。由于傳統(tǒng)固有的“人治”和“官本位”等觀念已深深植根于鄉(xiāng)村社會和村民的日常行為中，致使司法領域不同程度地存在著一系列問題：第一，法律適用與民風民俗存在差距，傳統(tǒng)調解方式的使用率遠高于司法適用。大量民風民俗和傳統(tǒng)文化影響著村民在解決糾紛時習慣性按照傳統(tǒng)習俗進行講道理、說情分，只有當傳統(tǒng)機制失效或者強制力執(zhí)行困難時，村民才會動用司法權威來維護自己的利益。并且，鄉(xiāng)村治理中情、理、法多元并存，造成鄉(xiāng)村村民思想難以對正義產生共鳴。第二，村民的法治文化和接受程序存在差距，致使審判結果與心理期待不同，影響司法公信力。鄉(xiāng)村信息傳播緩慢等一系列因素的制約，造成村民對法治文化和司法程序接觸少、關注程度不高，法治文化素質相對較低。更由于鄉(xiāng)村法庭條件有限、人員設施等配備不足造成村民無法直接感官了解司法庭審程序，對證人不得旁聽、回避制度等規(guī)則不清楚。這些問題導致司法公正的“最后一公里”難以在鄉(xiāng)村落實，在村民內心深處生根發(fā)芽。

三、對推進鄉(xiāng)村治理法治化的路徑思考

(一)完善鄉(xiāng)村治理制度建設，推進基層自治發(fā)展

首先，通過資源整合轉變政府職能，構建公共服務型鄉(xiāng)村政府。政府在社會治理體系中因其具有公共屬性、服務屬性和權威屬性，扮演著不可替代的角色。因此，鄉(xiāng)村政府有必要將手中掌握的人員機構、熱線電話、數據資源以及公共信息資源進行有效的整合，形成覆蓋鄉(xiāng)村地方的超大信息化數據庫，構建“信息化智能治理平臺”去打破信息條塊狀、分割型樣態(tài)，共享資源形成“聯動部門體系化作業(yè)”，將鄉(xiāng)村政府職能由行政管理型向公共服務型轉變，打造新型基層鄉(xiāng)村服務型政府。其次，選好、選準村“兩委”班子，進一步健全民主選舉制度。要充分發(fā)揮鄉(xiāng)村政府在完善鄉(xiāng)村治理機制中的領導核心作用，對鄉(xiāng)村“兩委”班子的選人、用人機制上，要打破常規(guī)不拘一格，要從各類人員中發(fā)現人才，將黨性強、有能力、有思路、有威望、有奉獻精神的黨員選任為鄉(xiāng)村基層黨組織帶頭人。并建立健全激勵約束機制，規(guī)范和引導鄉(xiāng)村“兩委”班子，積極傾聽村民心中的疑惑和要求。然后，健全基層民主機制，推進一事一議的民主決策機制。要深入貫徹執(zhí)行《中華人民共和國村民委員會組織法》中的精神，保障村民群眾能夠依法辦理自己的事情，將基層民主、法治制度的執(zhí)行落實于地，鼓勵村民勇于參與、積極監(jiān)督，促進鄉(xiāng)村事務管理的規(guī)范化完善，推動鄉(xiāng)村治理的法治化建設。再者，設立“鄉(xiāng)村民間調解組織”，將自治、法治、德治相結合。由村內有威望、懂法律且調解結果公正，能為村民所接受的3-5個村民組成，通過講道理、說法律、道德評判進行糾紛的溝通、疏導和解決。以三治融合的方式：自我管理、自我服務的自治方式；依法解決問題的法治方式；以評立德的德治方式，將鄉(xiāng)村沖突和問題有效的控制在村內解決，推進鄉(xiāng)村治理的法治化進程。最后，健全村務監(jiān)督委員會的職責劃分，完善鄉(xiāng)村自治法治化。建立規(guī)范、系統(tǒng)化的程序性、形式性、明確性和可操作性指引規(guī)則，促進村級事務公開、公平、公正。村務監(jiān)督委員會要落實村務公開的及時性、全面性和通俗易懂性，充分保障鄉(xiāng)村村民的知情權和監(jiān)督職責能夠充分發(fā)揮。

(二)加強鄉(xiāng)村司法公信力，促進鄉(xiāng)村法治進程

首先，堅持從群眾中來，到群眾中去的調解機制。發(fā)動群眾開展基層鄉(xiāng)村的說理教育，教育需要幫扶的村民，完善基層司法服務提升村民法治意識。依靠和發(fā)動群眾力量解決群眾問題，雙方更容易溝通，能夠有效促進矛盾就地快速、有效的解決，形成依靠群眾處理問題的鄉(xiāng)村治理的創(chuàng)新景象。其次，開展送法下鄉(xiāng)活動，積極發(fā)揮巡回法庭的作用。鄉(xiāng)村治理過程中的最大問題是經濟發(fā)展帶來的“三留現象”——留守兒童、留守老人、留守婦女。普及“三留守人員”的法治觀念，在一定程度上減少和預防犯罪情況的發(fā)生，又能為村民提供法律援助和解決法律問題的途徑，還能對當地鄉(xiāng)村干部進行法治思維、法治行為、法治理念等培養(yǎng)，培育鄉(xiāng)村形成法治土壤，進而形成屬于自己鄉(xiāng)村的法治隊伍。送法下鄉(xiāng)和巡回法庭都是推動鄉(xiāng)村治理和諧發(fā)展的重要力量，能夠有效的保障司法公信力，也促使村民信任司法到信仰法律，從學法到習慣性用法維權，進而加快鄉(xiāng)村治理法治化的進程。再者，建立多元調解糾紛平臺，推動鄉(xiāng)村司法公信力建設。面對大數據時代下的信息化推進，網絡調解機制是一個創(chuàng)新途徑，基于數據共享創(chuàng)建聯動審理，能夠把鄉(xiāng)村治理中的疑難案件和問題，通過遠程操作讓其他相關部門給予指導性建議和措施，幫扶基層鄉(xiāng)村治理法治化的推進。另外，還可以在鄉(xiāng)村積極引進“家事調解模式”，采取訴前由調解員先調解幫助村民理解法律、情理、道德，做到盡可能的化解糾紛，后由法官對調解員法理不明的地方進行講解和指導的方法，爭取在情理上說服村民自愿不在提起訴訟，進而有效降低司法成本，讓“無訟”在鄉(xiāng)村紛雜的問題中不再是夢。最后，引進司法公信力評估機制，及時發(fā)現和解決鄉(xiāng)村司法公信力問題。該評估機制可以針對鄉(xiāng)村村民、基層鄉(xiāng)村干部和鄉(xiāng)村司法部門三類主體進行司法公信力的評估，通過外部和內部兩種評估方式調查評估鄉(xiāng)村司法公信力的實施情況，通過對問題的整改提升全體村民對鄉(xiāng)村司法公信力的滿意度。

四、結語

法治是治國之重器，是國家制度現代化的重要內容。新形勢下法治作為社會治理的最優(yōu)模式，將承載更多的使命、發(fā)揮更大的作用。鄉(xiāng)村治理法治化是社會基層治理常態(tài)化、長效化的根本保障。因此，加快推進鄉(xiāng)村治理法治化建設，改善鄉(xiāng)村的法治環(huán)境，確保鄉(xiāng)村和諧穩(wěn)定、長治久安、持續(xù)發(fā)展對實現國家治理體系治理能力現代化具有重大意義。

[ 注 釋 ]

①中共中央辦公廳，國務院辦公廳.關于建立健全村務監(jiān)督委員會的指導意見.法制日報，2017(01).