農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)施目標(biāo)與路徑探討

陳石清

廣州工商學(xué)院，廣東 廣州 510800

農(nóng)村的發(fā)展離不開(kāi)土地作為支撐，土地也是農(nóng)民主要的生產(chǎn)資料和獲得收入的來(lái)源。土地制度更是每個(gè)農(nóng)民關(guān)心的重要問(wèn)題，與每個(gè)農(nóng)民的切身利益息息相關(guān)。一個(gè)恰當(dāng)?shù)耐恋刂贫葘?duì)維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)的發(fā)展具有重要作用。黨的十九大報(bào)告也是十分關(guān)注土地制度的改革，并提出“三權(quán)分置”的農(nóng)村土地制度這一重大策略。我國(guó)土地制度已經(jīng)經(jīng)歷了許多次改革，從最早的完全公有制到家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，每一次改革都在不斷適應(yīng)中國(guó)的國(guó)情，也極大地促進(jìn)了中國(guó)農(nóng)村的發(fā)展。但社會(huì)是發(fā)展變化的，農(nóng)村也在不斷向前發(fā)展，之前的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在當(dāng)下也產(chǎn)生了局限性，不利于規(guī)模化生產(chǎn)，更不利于使用機(jī)器集約化經(jīng)營(yíng)，嚴(yán)重影響了土地生產(chǎn)的效率，浪費(fèi)了大量的勞動(dòng)力，同時(shí)影響了我國(guó)城市化進(jìn)程的加快。農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置符合當(dāng)下農(nóng)村發(fā)展的實(shí)際，有利于促進(jìn)農(nóng)村大規(guī)模發(fā)展，實(shí)現(xiàn)規(guī)模效益，但推動(dòng)這一政策的順利進(jìn)行必須要找準(zhǔn)施力點(diǎn)。

一、農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度設(shè)計(jì)的目標(biāo)

目前，農(nóng)村土地改革掀起了一陣熱潮，關(guān)于土地制度的創(chuàng)新理論也如雨后春筍，但我們必須明確，在創(chuàng)新土地制度時(shí)首先要保持客觀冷靜的心態(tài)，科學(xué)地分析我國(guó)農(nóng)村的實(shí)際情況，提出真正適合農(nóng)村發(fā)展的制度。改革的道路并不是一帆風(fēng)順的，常常布滿荊棘，稍一失誤就可能帶來(lái)巨大的影響，所以我們要明確改革的方向，抓住改革的關(guān)鍵問(wèn)題，突破現(xiàn)有體制的桎梏，向著新目標(biāo)前進(jìn)。農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置便是農(nóng)村體制改革的一個(gè)突破口，也是未來(lái)農(nóng)村土地發(fā)展的方向，可以真正實(shí)現(xiàn)規(guī)模化生產(chǎn)，增加農(nóng)民的收入，解放生產(chǎn)力，改善農(nóng)民的生活水平，同時(shí)改善農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的目標(biāo)。

(一)實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)經(jīng)濟(jì)獲得飛速發(fā)展，城市化進(jìn)程也在一步一步加快，農(nóng)村也取得了質(zhì)的發(fā)展，發(fā)生了翻天覆地的變化，但是土地制度自從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后并沒(méi)有發(fā)生變化，這一制度已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)當(dāng)下我國(guó)發(fā)展的現(xiàn)狀，目前也對(duì)農(nóng)村的發(fā)展產(chǎn)生了阻礙作用。而農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的改革將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)從農(nóng)民手中分離出來(lái)，并集中耕作，實(shí)行規(guī)模化生產(chǎn)，這有利于從根本上改善農(nóng)村的生活水平，推動(dòng)農(nóng)村和城市的協(xié)同發(fā)展，縮小農(nóng)村和城市的差距，實(shí)現(xiàn)全中國(guó)的繁榮富強(qiáng)。

(二)實(shí)現(xiàn)建設(shè)用地市場(chǎng)統(tǒng)一

在國(guó)家發(fā)展的過(guò)程中，我國(guó)的財(cái)政支持發(fā)揮著巨大作用，而農(nóng)村的發(fā)展更離不開(kāi)國(guó)家財(cái)政的支持和政策上的傾斜。目前我國(guó)在政策上還沒(méi)有明確規(guī)定農(nóng)村土地是否可以進(jìn)行交易，僅僅規(guī)定國(guó)有土地可以進(jìn)行交易，所以應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)的制度，明確公益項(xiàng)目和非公益項(xiàng)目，并對(duì)不同的項(xiàng)目建立相應(yīng)的政策，堅(jiān)決杜絕隨意征用土地、大肆發(fā)展商業(yè)的現(xiàn)象，始終以最廣大人民的利益為出發(fā)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)發(fā)展。

(三)實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合統(tǒng)一

我國(guó)產(chǎn)業(yè)類型不同，大體上可以分成三類，包括第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)和第三產(chǎn)業(yè)，三個(gè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)部又可以進(jìn)一步細(xì)分。農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置可以按照三個(gè)產(chǎn)業(yè)的劃分進(jìn)行安排，在條件好的地區(qū)發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，并引進(jìn)先進(jìn)企業(yè)和技術(shù)，提高區(qū)域競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)因地制宜地發(fā)展第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)，促進(jìn)三個(gè)產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)融合統(tǒng)一。

二、農(nóng)村土地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)路徑分析

農(nóng)村土地制度改革的推進(jìn)不僅關(guān)系到每個(gè)農(nóng)民的切身利益，還與國(guó)家穩(wěn)定、糧食安全密切相關(guān)，需要引起高度重視。在探索農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置的具體實(shí)施措施時(shí)，應(yīng)當(dāng)立足于我國(guó)的實(shí)際情況和發(fā)展現(xiàn)狀，尋找一條高收益、高環(huán)保、低成本的可持續(xù)發(fā)展之路。

(一)完善法律體系，加強(qiáng)政府扶持和政策引導(dǎo)

當(dāng)下，農(nóng)村承包地“三權(quán)”分置在土地所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬上還沒(méi)有明確的劃分，也沒(méi)有詳細(xì)具體的法律法規(guī)對(duì)這一制度進(jìn)行規(guī)范，這不利于我國(guó)土地制度改革的順利開(kāi)展。因此，首先需要完善我國(guó)的法律體系，建立有針對(duì)性的關(guān)于土地制度的法律、法規(guī)，使土地改革做到有法可依，例如為《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》增添新的內(nèi)容，明確并細(xì)化土地改革的規(guī)定，同時(shí)修訂《物權(quán)法》，科學(xué)地設(shè)置細(xì)化“三權(quán)分置”制度。其次，制定關(guān)于農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)歸屬的具體制度，明確土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，保障不同主體的經(jīng)營(yíng)權(quán)。例如，社會(huì)中新發(fā)展的農(nóng)戶、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)以及農(nóng)民專業(yè)合作組織等主體，還沒(méi)有明確的法律規(guī)定他們享有的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，關(guān)于農(nóng)村補(bǔ)貼和土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的轉(zhuǎn)移都沒(méi)有詳細(xì)的明文規(guī)定。再者，推進(jìn)農(nóng)村土地改革的順利實(shí)施，還要加快農(nóng)村補(bǔ)貼政策的調(diào)整，為了保證補(bǔ)貼真正落實(shí)到每個(gè)土地經(jīng)營(yíng)者身上，需要對(duì)補(bǔ)貼項(xiàng)目進(jìn)行細(xì)分，并明確各種補(bǔ)貼制度，同時(shí)將這些制度透明化，保證每一個(gè)土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)利，同時(shí)發(fā)揮補(bǔ)貼的激勵(lì)作用。制定耕地的征收補(bǔ)償制度，按照不同地區(qū)的土地質(zhì)量的高低規(guī)定補(bǔ)償?shù)亩嗌伲⑶壹?xì)分補(bǔ)償?shù)捻?xiàng)目，而且要詳細(xì)劃分土地本身獲得的補(bǔ)貼和因在土地上種植作物獲得的補(bǔ)貼，將其發(fā)放給相應(yīng)的人，同時(shí)發(fā)放人不僅要設(shè)置一人，而是要互相監(jiān)督、互相制衡，確保土地補(bǔ)償?shù)墓侠怼４送猓瑸榱俗屴r(nóng)民真正體會(huì)到“三權(quán)分置”制度的優(yōu)越性，在改革時(shí)還要推進(jìn)教育、醫(yī)療和就業(yè)等方面的協(xié)調(diào)發(fā)展，從整體上促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展。

(二)強(qiáng)化對(duì)經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督管理

“三權(quán)分置”制度的一個(gè)關(guān)鍵問(wèn)題就是經(jīng)營(yíng)權(quán)的處理，在推進(jìn)改革時(shí)最常遇見(jiàn)的一個(gè)問(wèn)題就是經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)，而這個(gè)問(wèn)題也將直接影響到農(nóng)民的收入和農(nóng)村的穩(wěn)定。但是在處理土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的過(guò)程中，很有可能會(huì)發(fā)生農(nóng)民利益受損、農(nóng)民矛盾激化的問(wèn)題，所以要采用適當(dāng)?shù)姆椒ǎ才胚m合的人監(jiān)督和管理土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)。避免土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)過(guò)程中產(chǎn)生較大的價(jià)格波動(dòng)，引發(fā)混亂。例如，采用動(dòng)態(tài)價(jià)格的方法，經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格不能一成不變，這不符合社會(huì)實(shí)際，但在變動(dòng)時(shí)也不能讓價(jià)格發(fā)生大幅度的變化，而是要有一個(gè)客觀的參照物，可以參照當(dāng)年本地區(qū)糧食收購(gòu)的平均價(jià)格，協(xié)商決定幾次支付或是一次支付。另外，經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)格雖然一次交易會(huì)確定幾年或是幾十年，但每一年價(jià)格都要根據(jù)市場(chǎng)行情有所調(diào)整，即便是流轉(zhuǎn)給一個(gè)人，可以多退少補(bǔ)，同時(shí)需要實(shí)施監(jiān)督。二是要對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)期限進(jìn)行規(guī)定，明確規(guī)定流轉(zhuǎn)的上限，同時(shí)設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的不確定性很高，受到天氣、風(fēng)力、雨水等多種因素的影響，所以在設(shè)置流轉(zhuǎn)期限時(shí)要綜合考慮這些因素，另外還要考慮到經(jīng)濟(jì)因素，如果期限過(guò)短可能不利于經(jīng)營(yíng)者生產(chǎn)，導(dǎo)致成本難以收回；如果期限過(guò)長(zhǎng)可能會(huì)模糊土地的承包權(quán)，阻礙土地的進(jìn)一步流轉(zhuǎn)。所以，在制定土地流轉(zhuǎn)合同時(shí)要根據(jù)實(shí)際情況確定流轉(zhuǎn)期限。三是加強(qiáng)對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的監(jiān)督。任何事物的良好運(yùn)行都有賴于良好的制度約束，更何況是關(guān)乎民生大計(jì)的土地改革，更要建立嚴(yán)格的機(jī)制。首先國(guó)家要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)督，明確經(jīng)營(yíng)權(quán)的準(zhǔn)入機(jī)制，嚴(yán)格限制工商資本的進(jìn)入，即便有工商資本進(jìn)入市場(chǎng)，也要充分尊重農(nóng)民的意愿，尊重農(nóng)民的意見(jiàn)，盡量考慮農(nóng)民的利益。同時(shí)國(guó)家嚴(yán)格審查土地經(jīng)營(yíng)權(quán)資金、技術(shù)、機(jī)器等投入和采辦，爭(zhēng)取真正對(duì)農(nóng)民的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)生作用。同時(shí)嚴(yán)格規(guī)定糧食生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，并對(duì)種植的糧食進(jìn)行審查。

(三)促進(jìn)經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)主體利益達(dá)到平衡

早在幾十年前我國(guó)土地就實(shí)現(xiàn)了所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，而目前的關(guān)注點(diǎn)是恰當(dāng)處理好土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)的分離。隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)形式的多樣化，土地的承包權(quán)會(huì)走向弱化，這也是經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度的結(jié)果，但是為了平衡經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)，在落實(shí)“三權(quán)分置”制度時(shí)就要讓土地承包者擁有更多的權(quán)益，使兩個(gè)權(quán)利達(dá)到平衡。

隨著我國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)和承包權(quán)會(huì)實(shí)現(xiàn)更大范圍的分離，所以更要實(shí)施相應(yīng)的措施保障土地承包者的權(quán)利，承包者不僅可以獲得與承包土地相關(guān)的權(quán)利，還可以獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)移的收益，明確規(guī)定土地各項(xiàng)權(quán)利的歸屬主體。此外，另一個(gè)需要關(guān)注的點(diǎn)是承包權(quán)的繼承問(wèn)題，由于土地使用的期限一般較長(zhǎng)，所以很容易會(huì)涉及到土地承包權(quán)的繼承問(wèn)題，這就需要有明文規(guī)定當(dāng)土地承包主體去世之后，權(quán)利依然歸屬于承包人的后代，這有利于保障承包人的權(quán)利，也有利于維持農(nóng)村的穩(wěn)定。此外還應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定土地承包權(quán)的退出問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)尊重承包人的意愿，同時(shí)考慮土地經(jīng)營(yíng)者的權(quán)益，使二者達(dá)到一個(gè)平衡。但總體上不能浪費(fèi)國(guó)家資源，要以促進(jìn)土地資源的合理配置為前提，優(yōu)化土地結(jié)構(gòu)，調(diào)整土地布局，最大程度地釋放土地資源帶來(lái)的紅利，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的可持續(xù)發(fā)展，縮小城鄉(xiāng)差距，并促進(jìn)農(nóng)村土地向著規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的方向發(fā)展，實(shí)現(xiàn)土地的規(guī)模效應(yīng)，建設(shè)文明、和諧的社會(huì)主義新農(nóng)村。

(四)完善相應(yīng)配套機(jī)制，實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押權(quán)能

農(nóng)村中農(nóng)民的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)是一項(xiàng)重要的權(quán)利，農(nóng)民也有權(quán)利處理這一權(quán)利，即自由對(duì)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)實(shí)施抵押。但國(guó)家要建立經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押的機(jī)制，首先要為擁有土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的主體頒發(fā)證書(shū)，這一證書(shū)可以充分證明土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的歸屬，并詳細(xì)標(biāo)明期限、主體等信息，為經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)建立基礎(chǔ)。二是建立經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)。農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)在流轉(zhuǎn)時(shí)必須要面對(duì)的一個(gè)問(wèn)題就是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值計(jì)量問(wèn)題，而土地的價(jià)值測(cè)量較為復(fù)雜，需要考慮土地鹽堿程度、土壤情況、氣候條件、降水等因素，所以有必要設(shè)置專門的機(jī)構(gòu)進(jìn)行測(cè)定。三是規(guī)定經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押償還順序，任何抵押都要有相應(yīng)的賠償作為保障，例如土地的收益權(quán)、使用權(quán)等。