從法律角度探析我國共有產權房制度

王欣宜 俞 錦 朱佳琪

江南大學，江蘇 無錫 214122

“無恒產者無恒心”，房屋這一不動產自古以來便是中國人的立家之本。為應對住房問題，國家出臺了如小產權房、廉租房等經濟適用房。共有產權房便是其中一種。共有產權房制度雖已出臺十余年，卻始終缺少法律層面的研究，使其中的法定權利義務處于不穩定的狀態。本文即從法律視角出發，對中國共有產權房法律制度進行探索。

一、共有產權房綜述

(一)共有產權房概念

共有產權房，是指政府作為主體以將房屋的產權比例化的形式，低價出售給中低收入家庭，使得購房者和政府按各自的出資比例擁有保障性住房部分產權，并取得房屋的占有、處分、受益等相應權利。地方政府將部分土地出讓的收益低價配售給符合條件的家庭，保障對象與當地政府簽訂合同，約定雙方各自所享有的產權份額，形成共有產權房。

(二)共有產權房在我國的歷史沿革

盡管共有產權模式的發展在英美新等國已經進入相對成熟的階段，其在我國的歷史相對較短。2007年3月，淮安市政府出臺了《民生幫扶“九大工程”實施意見》，在全國首創以出讓土地的方式構建共有產權住房保障模式。2014年4月，住建部明確北京、上海、深圳、成都、黃石、淮安6個城市為全國共有產權住房試點城市。2017年9月，北京市正式將共有產權房界定到“住房供應制度”中，并于9月30日正式實施，標志著共有產權房在中國的發展迎來了小高峰。由此，各城市通過試點實踐，不斷完善改進并形成了各具地方特色的模式化管理方式。

(三)完善共有產權房制度的意義

完善共有產權房在目前居高不下的房價面前，可緩解“夾心層”迫切的購房需求與房價居高不下的矛盾，實現人民住有所居的理想；其退出機制使政府通過部分產權溢價等方式回收資金，重新投入到共有產權住房體系，實現資金的循環利用，減少財政負擔；還可以避免經濟適用房領域的倒賣套利行為，減少腐敗行為；最后，共有產權房可以轉化為商品房進行上市交易，盤活整個房地產市場，不僅快速地解決公眾住房問題，而且可以從供給側角度完善我國住房體系，推動整個房地產行業的可持續性發展，加快城市化進程。

二、現行國內共有產權房現狀與不足

(一)理論層面

1.現行文件缺少對房產“共有”的法律定性

共有產權房雖明面上為政府與購房人的按份共有，但也存在購房人享有完整使用權、缺少自有處分其份額的權利等特征，與傳統按份共有的特性不一。但各地政府的管理文件均未對共有產權房的上述特殊性做出具體的認知，而大多籠統地規定為“按份共有”，導致文件上下所規定的主體權利義務無法吻合，如上海與北京的管理文件。這種認知偏差雖不會影響共有產權房的正常管理，但不僅使得共有產權房在法理上與傳統物權無法緊密銜接，在發生主體間的矛盾時也極有可能成為政府方所存在的疏漏，反而不利于維護其防止投機行為的功能。

2.制度設計不夠全面

(1)共有產權房缺少統一有效的法律文本規制。目前在共有產權房方面，擁有全國范圍效力的文件只有住建部等六部委在2014年發布的《關于試點城市發展共有產權性質商品住房的指導意見》這一其他規范性文件，制定時間早且效力不高，與在其后制定的上海、北京的《共有產權房管理辦法》相比，存在滯后性，只能發揮保底作用，而缺少真正有效的規制，且各地也面臨同樣的問題。

(2)房屋土地供應問題。雖然共有產權房的制度確實有效地減輕了購房人的經濟壓力，有其需求之所在，但在實際購買上，各地均面對不同程度的“供過于求”的壓力，以北京為例。北京自2017年9月實施共有產權房政策起，在3個月內就遇到了3塊共有產權房土地流拍的現象。雖然業內人士分析這三塊土地的流拍是利潤過小所導致的，早有預估，但如何在利潤低的情況下，提高房地產企業建設共有產權房的積極性是制度需要解決的問題。

(3)房屋再上市等規定。雖然極少存在共有產權房購房人退出或轉租、抵押房屋的現象，但制度規范卻不能缺少對這些問題的回復。目前制定的地方共有產權房管理辦法中，北京、上海的管理辦法屬于最晚制定且相對最嚴密的。即便如此，也存在諸如對于符合購房條件的承租者，是否可以優先于代持機構享有份額購買權；符合條件的繼承者是否可直接繼承被繼承人的共有產權房產權；房屋產權抵押后拍賣人是否需要符合購房調價等問題。

(4)缺少相應的配套機制(懲罰、監管機制)。部分地方的管理文件中已經將共有產權房與信用體系相掛鉤，如北京已規定，違反管理規定不僅會影響后續的共有產權房申請，還會將違規記錄在市信用體系中。然而，規定存在模糊不清的情況，懲戒也僅限于行政和后續購買共有產權房領域，難以杜絕倒賣共有產權房等投機行為的產生。同時，各地政府對部門設置各不相同，網站信息更新也不夠及時，普通公民中難以根據政府官網準確找到希望咨詢的部門，政府在共有產權房方面所向社會公開的信息仍不夠全面、及時。

(二)實踐管理層面

雖然目前各地對共有產權房在準入與再上市方面均做了較為嚴格的限制，但在管理上較為寬松，易出現漏洞。如淮安市在早期售房(不附電梯)時，未考慮到當時購房人大多為中老年人的狀況，而使得部分設置于5-6層高的共有產權房中居住著老年人、兒童等特殊年齡群體，對其生活起居造成一定的不便。且在走訪中，我們發現了極少數房屋存在“人去樓空”的現象。房屋門上貼滿了郵件催領單、還款通知單甚至律師函等，儼然已無人居住，但政府部門對此卻是毫不知情，說明代持機構未能在房屋居住期間對購房人的狀況進行定期監督，易引發無故空置房屋等后續問題的處理。

三、改進措施與未來展望

(一)法律定性“按份共有”，建立全國性共有產權房法律法規

各地出臺的文件均不同程度模糊了“按份共有”的具體內涵，使得共有產權房在法理上與傳統物權銜接出現裂痕，容易造成政府管理疏忽。為防止這種情況發生，就必須對“共有”進行法律定性。首先，要區分共有產權房與傳統物權的“共有”，把握其在法律上的定性。共有產權房的“共有”兼具有私法上的所有和公共福利性質，政府和購房者并不是簡單的按份共有人共同占有共有物，政府需要動態監管購房者的收入情況，及時安排購房者進入或退出，其具有的行政性以及共有人之間的權利義務的特殊性需要明確。另外，雖然國內共有產權房文件包含住建部和六部委發布的部門規章以及地方發布的《管理辦法》等，但細節性規范較少，上位法與下位法間內容出現斷裂，導致實施性較弱。參考共有產權房制度相對成熟的新加坡可知，完善的全國性法律法規可以更好保障實施共有產權房計劃。我國目前共有產權房立法空白，因此迫切需要建立全國性的共有產權房法律法規。

(二)明確共有產權房的準入機制、退出機制以及配套設施的可操作標準

1.準入機制

共有產權房制度可嘗試允許其它資本或社會機構進入，多渠道保障房屋來源，推動制度走向市場化。隨著共有產權房主體資格的降低，房屋需求量持上升趨勢，政府資金壓力與供地問題都將凸顯。因此共有產權房制度需要從“政府—購房者”模式轉型，可參考美國共有產權制度，重視市場的作用，鼓勵私人企業或者機構參與經濟調節。這樣既能確保資金充足、減少政府的資金壓力，也能保證房源供應。在實踐中，可以進行多樣的共有產權房模式試點，多渠道融資，分離代持機構的所有權與管理權，以緩解政府壓力。

此外，應對共有產權房土地流拍等現象，政府需要調整土地供應規劃。房產開發商經商不可能不謀利，若只是態度強硬，要求其大量提供共有產權房房源，開發商積極性將大打折扣。為提高開發商的積極性，政府需要給予其諸如稅收優惠等政策。在此基礎上，可以采取行政強制措施限制商品房供應，以維持其與政府、購房者利益平衡，推動共有產權房機制長期發展。

2.退出機制

共有產權房的全部產權購買需要相當長的期限，在此過程中購房者的經濟條件可能發生好轉，甚至不再符合購房條件。根據李欣欣的研究，新加坡通過頒布《建屋居住法》等有關條例，規定申請購買家庭的月收入不得超過800新元，超過該標準應當適時退出。我國可以參考此類做法，動態監控購房者收入水平，督促不符合購房條件者及時退出，將共有產權房提供給其他需要住房的申請者。

3.其他配套機制

我們可以從兩個角度來構建共有產權房懲罰機制。首先，立法確立誠信機制。在國外共有產權房案例中，購買者進行騙購等惡意行為以及開發商等以權謀私的情況不在少數。政府可以通過立法，依法收集公民個人信息并進行全面審查。其次，結合各地情況，適當聯系民法、刑法對騙購者等進行處罰。

在調研中發現很多共有產權房樓層安排較高，購房者出行不便，且很多住戶反映居住環境較差。針對此問題，政府在共有產權房制度設計時應考慮人性化，鼓勵開放商將低樓層對購房者開放，并適當與購房者進行溝通，讓社區管理到位。另外在走訪中發現住戶了解共有產權房的途徑較為單一，因此政府與開發商在共有產權房宣傳方面也應當加大力度，讓真正有需求的人有房可住。

四、小結

共有產權房制度從民生出發，以政府入房屋產權的方式，分擔民眾買房的經濟壓力，具有其先進性。但各試點城市在實踐中，往往因各種局限使得制度無法長久地運行。此類問題的出現多與地方政府直接從行政角度出發，未使得主體權利義務法定化有關。在切實了解目前制度存在的問題的基礎上，采取措施，使得共有產權房制度呈現房源多樣化、管理透明化、監管動態化等特點，能夠使制度具有更大的適用范圍，為更多“夾心層”人群減輕購房經濟負擔。