廣西壯族自治區自治條例的立法發展歷程研究

黃 捷

廣西民族大學，廣西 南寧 530006

廣西壯族自治區實行民族區域自治制度是全面貫徹實施黨和國家方針政策的價值體現。但自治區自治條例遲遲未能出臺，無疑是民族自治地方立法體制的缺失。《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)賦予自治區自治條例立法自治權，立法自治權“集中地體現了民族自治地方的自治權，是民族自治地方貫徹落實民族區域自治法，行使自治權的基本規范，是民族自治地方全面調整自治事務的總章程”。[1]制定自治區自治條例不僅是自治權在民族自治地方立法實踐中的具體體現，更是貫徹落實我國各項民族政策的基點。雖然《中華人民共和國民族區域自治法》(以下簡稱《民族區域自治法》)在其頒布實施的30多年里取得了巨大成績，但是廣西、西藏、寧夏、內蒙、新疆五大民族自治區至今尚未出臺自治區自治條例。這在一定程度上反映了民族區域自治法治建設進程中所面臨的困境。本文擬針對廣西壯族自治區自治條例立法的發展歷程展開探討，以請教于大家。

一、廣西壯族自治區自治條例的立法依據

理論依據。保障廣西區內少數民族的各項基本權益并促進自治權的充分行使，最終在黨的領導下實現各民族共同穩步發展，是民族區域自治制度實踐價值的主要體現。在自治區自治條例立法實踐活動過程中，全面貫徹落實民族區域自治制度，是行使自治機關立法自治權的核心所在。隨著社會主義法治事業在民族地區的發展，全面貫徹落實民族區域自治政策和法律制度是我國根據“大雜居、小聚居、交錯雜居”的民族分布情況做出的選擇。其實質是讓少數民族群眾在自主管理本民族事務的前提下，在充分發揮少數民族地區優勢的同時，充分發揮民族自治地方的主觀能動性，實現各民族共同穩步發展的目標。因此，堅持民族政策，行使民族區域自治立法自治權，是現階段保障各少數民族實現民族權益的價值所在。“立法自治權是民族自治地方的自治機關依照憲法和法律的規定，按照社會主義的法制原則，根據本自治區域的實際情況，制定民族區域自治地方性法規的一種立法權利”。[2]立法自治權是民族自治權的核心與靈魂，廣西壯族自治區立法權的實現主要通過以下幾種方式進行：(1)制定自治條例和單行條例。自治條例在民族自治地方的立法體制中就如同“小憲法”，它是民族自治地方行使立法自治權的主要表現形式。(2)變通立法。根據相關法律的授權，民族自治地方立法機關可在不違背上位法立法原則的前提下做出“變通規定”，即對不適應本地實際的法律法規，有權依據法定程序予以變通。(3)補充立法。民族自治地方立法機關有權根據本地區的特點，依據相關法律的規定做出“補充規定”，以確保立法自治權的作用在民族自治地方乃至整個民族地區得到充分實施。

實踐依據。廣西作為“一帶一路”倡議的重要支點，是海上絲綢之路與絲綢之路經濟帶的有機銜接門戶，是對接東盟“一帶”的人文交流中心；作為西部大開發的重要地區，是國家民族政策得到貫徹落實的平臺；作為中國——東盟合作發展的窗口省份，是東盟國家間發展交流的國際大通道。在新時代的發展背景下，制定廣西壯族自治區自治條例，是推動民族自治立法的重要契機，也是實現民族地區自治權的重要保障。

政策依據。黨的十九大報告中提出：“堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發展中國特色社會主義法治理論”。構建獨具中國特色的自治區自治條例立法體系，是行使自治機關立法自治權的核心所在，也是民族區域自治制度實踐價值的主要體現。中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要中提出：“加快重點領域立法，堅持立改廢釋并舉，完善社會主義市場經濟和社會治理法律制度，加快形成完備的法律規范體系”。推進自治區自治條例立法，彌補民族法律體系的空白，是新時期處理好民族事務的重要保障。

法律依據。2001年修訂后的《民族區域自治法》第19-20條對民族自治地方立法自治權行使的范圍、程序做了相關規定。2004年修訂后的《憲法》第112條、第115-122條也做了類似規定。2015年修訂后的《中華人民共和國立法法》在國家根本大法—《憲法》的基礎上，對自治條例的相關內容作出了更全面的具體規定，譬如，第2條、第72條、第75條、第77-第79條、第90條、第92-第93條、第96-第100條亦是如此。

二、廣西壯族自治區自治條例的立法歷程

廣西壯族自治區自治條例立法工作起步于1957年。廣西通過人民代表大會成立了廣西壯族自治區起草自治條例籌備委員會，法制處為當時特設的一個部門，負責《廣西壯族自治區自治條例(草案)》(以下簡稱《草案》)的草擬工作。為此，全國人大民族委員會派出專員對草擬工作進行具體的指導。經過數月調研和討論，法制處綜合多方面的立法建議，經過7次上上下下的磋商，最終草擬出《草案》送審稿。但是令人心寒的是1957年底反右斗爭擴大化，不斷激化政治矛盾，批判“地方民族主義”的運動在全區范圍內展開，廣西自治區自治條例立法工作遭到嚴重的干擾。1958年廣西壯族自治區第一屆人大第一次會議頂住壓力通過《草案》送審稿，然而在反右斗爭擴大化的背景下，審議批準程序被迫中斷，致使《草案》出臺遭受重創。雖然《草案》死于胎腹，但為日后的立法工作提供了寶貴的歷史經驗。

廣西壯族自治區自治條例起草工作重新啟動。黨的十一屆三中全會拋棄“以階級斗爭為綱”的口號，隨著思想路線“撥亂反正”工作的展開，廣西區人大常委會又于1980年著手重組工作組并啟動修改草案的相關工作。1984年5月《民族區域自治法》頒布實施，宣告了民族法治建設進入了新階段，這對廣西壯族自治區自治條例的制定起到巨大的推動作用。同年相關立法工作小組經過深入基層走訪調研，廣泛征求意見，《草案》第13稿終于在1987年3月形成定稿，并上報相關部門征求意見。但有關部門認為《草案》第13稿未能系統地貫徹落實《憲法》關于民族自治的有關精神，且未能深刻突出反映廣西的特點；廣西對《民族區域自治法》的認識與國務院有關部委的要求存在較大差距。因此，《草案》第13稿被有關部委否決。

廣西壯族自治區推出自治條例《草案》第18稿。中共廣西壯族自治區委員會、自治區人大常委會、自治區人民政府在全國人大民委工作小組的指導下，根據黨的十三大會議精神再次成立相關立法修改工作小組，對《草案》第13稿進行較大幅度的修改。修改工作組的相關人員針對《草案》中自治機關的構成、自治區財政體制問題、自治機關經濟建設等問題，專程赴京向國家民委匯報。在全國人大民族委員會工作小組的大力幫助下，《草案》第18稿最終于1989年3月修改完成并上報有關部門征求意見。不少部門對《草案》第18稿仍然持否定態度，尤其針對涉及部門經濟權益的條文表明了明確反對的意見。如針對需要請求中央在政策上給予優惠和照顧，減免稅收等關鍵性的問題，部分部委則以“不能給予某一自治區特殊照顧，必須嚴格執行統一政策”，“減免權集中在部門”來答復。《草案》第18稿畢竟是在計劃經濟的指導思想下開展的，當時我國正處于經濟體制轉型時期而新的經濟體制還在探索中，國家的相關政策與民族自治地方的要求有一定差距，自治區自治條例的修改需適應新的經濟體制要求，因而《草案》第18稿的修改工作因體制的需求而被迫暫停下來。

廣西壯族自治區自治條例《草案》第19稿仍未能獲得通過。中共十四大提出“建立社會主義市場經濟體制”的決定，為《草案》第19稿的起草工作提供了新的契機，成為自治區自治條例制定和修改的新方向。有關部門成立立法起草工作領導小組，針對起草工作存在的實質性問題開展研究，經過多次反復論證和深入調查研究，又于1993年底修改完成《草案》第19稿，但由于各方面的原因，第19稿在自治區幾經周折，最終未能上報中央。

三、廣西壯族自治區自治條例立法的新環境

西部大開發戰略的繼續推行為廣西的立法環境提供了新的政策平臺。廣西地處我國西部，由于受歷史文化、自然環境和地理區位等因素的影響，總體發展水平相對較低，而作為西部大開發戰略中的省份之一，其發展的好壞直接關系到我國全局發展的戰略部署。自2003年起，我國開始實施西部大開發戰略，國家加大對西部地區的投資建設，廣西已經發生了翻天覆地的變化。2016年是十三五規劃的開局之年，2016年12月中央政府又做出繼續推行西部大開發的戰略部署，廣西壯族自治區立法機關應當以西部大開發為契機，推動民族自治立法，以保障民族地區自治權的完全實現。把國家對廣西的優惠政策、扶持政策及對民族地區的特殊政策納入到廣西壯族自治區自治條例中，以立法形式明確相關的權利義務，以法治建設的方式保障廣西自治機關自治權的落實。

中國—東盟自由貿易區的成立為廣西的立法環境提供了新的契機。中國于1996年成為東盟的全面對話伙伴，中國—東盟自由貿易區于2010年1月正式全面啟動。中國—東盟自由貿易區是世界上最大的由發展中國家組建成的自由貿易區。廣西南寧是中國唯一與東盟國家既有陸地接壤又有海上通道的首府城市。自2004年起，廣西南寧成為“中國—東盟博覽會”的永久性會址，廣西由此成為中國—東盟合作發展的窗口省份。在“2015年11月召開的第十八次中國—東盟(10+1)領導人會議上，通過了《落實中國—東盟面向和平與繁榮的戰略伙伴關系聯合宣言行動計劃(2016—2020)》，明確了今后五年雙方重點合作內容。中國與東盟國家發展各具優勢，可以取長補短。中國-東盟自貿區的建成又為10+1整體發展提供了新的助力，展現了發展中國家互利互惠、合作共贏的良好模式”。[3]中國與東盟國家建立對話關系(1991年—2016年)以來的25年，中國已成為東盟最大的貿易伙伴。

“25年來，雙方貿易額從80億美元增長到4722億美元，增長近60倍。雙方相互投資快速均衡發展，累計雙向投資超過1600億美元。”[4]此外，中國企業在東盟國家投資設廠，推廣合作項目，積極引進外資，奠定了中國—東盟雙向發展的經濟基礎，為雙方的交流合作翻開了中國—東盟互利互助的新篇章。中國—東盟自由貿易區對廣西的發展產生重大影響，廣西壯族自治區立法機關應加快自治區自治條例立法工作的步伐，以立法促開發，穩步推進中國—東盟自由貿易區的建設，這也是對廣西法治建設的根本要求。

《民族區域自治法》的修改為廣西壯族自治區自治條例的出臺提供了新的立法基礎。《民族區域自治法》于1984年5月頒布實施，它對經濟建設、文化建設、改革發展等方面發揮了決定性的保障作用，也為民族區域自治制度的發展提供了健全的立法保障。但隨著現階段各項政策的快速發展，《民族區域自治法》已不能適應經濟體制的轉型及社會主義現代化建設事業發展的需要。為順應市場經濟的發展要求，《關于修改<中華人民共和國民族區域自治法>的決定》于2001年通過，標志著我國民族法治建設登上了一個新的臺階，也為民族自治地方立法活動提供了更高的發展平臺。此次修改以少數民族地區經濟發展及社會建設的迫切需要為出發點，以上級國家機關大力幫助和民族自治地方自力更生為主線，整個法律體系由原來的67條增加到74條，具體地對以下幾個方面作了統籌性修改：關于保障自治機關行使變通權的規定、關于配備少數民族工作人員的規定、關于經濟結構和經濟體制的規定、關于財政轉移支付的規定等。為完善相關配套立法，保障民族自治地方法律體系快速發展，國務院常務會議于2005年還通過了《國務院實施<中華人民共和國民族區域自治法>若干規定》，這無疑有益于推動廣西壯族自治區自治條例出臺的立法進程。