我國城市養犬管理法律規制研究

王云燕

杭州電子科技大學，浙江 杭州 310018

一、我國城市養犬管理制度體系

(一)行政許可制度

為加強政府對社會經濟活動的宏觀管理，達成公共利益和個體利益以及個體利益之間的均衡，并實現公平合理、一視同仁的效果，我國在城市養犬方面也基本建立了行政許可準入制度，在保障公民飼養寵物權利的同時，也規定了其所應當履行的相應義務。

1.養犬免疫、登記制度

各個城市基本上針對養犬實行強制免疫和登記制度。犬類主管部門應自接到養犬申請報告后按期做出決定，并對符合條件的核發養犬許可證等相關證明。一般情況下，犬只出生滿三個月的，養犬人應當按規定將飼養的犬只送至獸醫主管部門指定地點接受狂犬病免疫接種，并實行每年免疫一次的政策。有些地方還會為犬只植入電子標識，方便對于犬只的網上管理。

2.養犬被準許條件

各個城市在此方面都做了詳細的規定，絕大多數地方還對個人養犬與單位養犬進行了分類，如個人養犬時應符合有合法身份證明、有完全民事行為能力、有固定住所、住所在禁止養犬區域以外等規定，單位養犬時應符合有獨立承擔民事責任的主體資格、有確定的犬只管養人員、有犬只圈養設施、有健全的養犬安全管理制度等。

3.養犬行為規范

在養犬行為被許可后，養犬人還需遵循一定的行為規范。例如攜帶犬只外出時應掛犬繩、犬牌，并注意一些禁止出入的場所，遵守秩序，及時清理犬只排泄物等等，一些城市還對應飼養犬只的品種、犬只的數量、牽引繩的長度、遛狗時間作出了具體的規定，以滿足養犬的行政許可制度。

(二)行政處罰制度

各個城市現行養犬管理條例所規定的行政處罰種類主要包括申誡罰與財產罰。對于養犬者而言，若出現違反養犬登記許可與免疫制度、攜帶犬只進入禁止進入的場所或公共交通工具且不聽勸阻、亂扔犬只尸體等行為時，由相關部門責令改正、給予警告，拒不改正的，則處以罰款；若未經批準擅自養犬，則由犬類主管部門沒收犬只；若犬吠影響他人正常生活或養犬人放任犬只恐嚇他人時，由公安部門處以罰款，情節嚴重時甚至要依法追究刑事責任。在具體的罰款數額及標準方面，各個城市的規定有所不同。此外，若負有養犬管理職責的行政管理部門及其工作人員出現濫用職權、玩忽職守、徇私舞弊等行為時，也應依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

二、我國現有城市養犬管理制度的行政法特征

(一)立法宗旨側重于對養犬行為的限制

準許養犬作為一種受益性行政行為，其在為養犬人創設某種養犬的“特權”的同時，主要宗旨還是側重于對養犬行為的限制，一些城市的養犬管理制度從名稱上就能體現出這一點，如最新《杭州市限制養犬規定》對一般限養區公寓樓禁止飼養的烈性犬品種、重點限制養犬區、在重點限制養犬區內準許飼養的犬類品種等都作出了明確的規定，甚至嚴格限制遛狗時間，只允許晚7點至早7點遛狗，并對于不準守規定時間遛狗的行為，處以200至400元罰款，以期將養犬人的行為控制在合理的限度之內。該規定也被稱為杭州市史上最嚴養犬規定。

(二)執法理念體現從嚴管理的原則

各大城市的養犬管理規定中無不體現著從嚴管理的方針，如前述所提及的養犬免疫、登記制度，養犬被準許的具體條件，養犬行為應具體遵循的行為規范等等都有明確的要求。另外，對涉及養殖、銷售等養犬產業的管理也都加以明文規定。當違反這些規定時，所應承擔的后果也都較為嚴格，從重處罰，其目的就是更好地規范養犬人以及犬類主管部門的行為，嚴格執法。

三、我國現行地方養犬管理制度存在的問題分析

雖然各大城市的養犬管理條例紛紛出臺且不斷更新，相關部門也為貫徹實施其法律規范不斷努力，但遺憾的是，其實施效果依舊不盡如人意。犬只濫養、濫繁現象依舊突出，犬只在公共場所之內造成人身傷害的情形仍一如既往地發生……各地違反養犬管理條例的狀況仍無可避免。在反思這些現象出現的同時，最主要的還應是回歸制度本身，去挖掘其自身的不足之處。

(一)制度的設定缺乏社會共識

任何一項法律規則的制定與實施都應建立一定的社會共識，即為社會大多數成員所認可，這樣才能充分調動公民參與守法的積極性，否則難免會使得法律成為一紙空文。論及養犬管理制度時亦是如此，不難發現，我國各個城市的養犬管理條例的設定缺乏公眾的認同這一基礎，在沒有盡可能地讓公眾通過討論形成社會共識的情況之下所作出的規定，顯然不能激發全民守法的熱情，甚至會出現普遍性違法，最終釀成“法難責眾”的后果。

(二)執法力量較為單一、效率低下，未能形成監管合力

目前執法的力量主要在公權力一方，這種單一的角色難免會使得政府部門的工作成效大打折扣，影響其工作效率。例如最新出臺的浙江省養犬管理條例在杭州的執行情況，剛開始時實施效果較好，但最近一段時間又幾乎回復到了之前的狀態。對此，杭州市政府不得不集中一段時間進行專項治理。相關部門必然會為此付出高昂的代價，盡管如此，也未必能夠從根本上解決問題。

由此觀之，若在未充分調動社會公眾的監督力量、未能形成監管合力的情形之下，不法分子難免會肆意妄為地鉆法律的空子，且對自己目無法律的行為理直氣壯、氣焰囂張，這種局面實在亟待遏制。

(三)缺乏全國統一的城市養犬管理法律法規

就全國各城市而言，絕大多數地區早已針對日益應受重視的養犬問題在各自的管轄區域制定了相應的法律規范。但是立法主體的不同使得各個地區的養犬管理規范存在一定的差異，甚至有些規定之間還存在著沖突。

四、針對現行地方養犬管理制度完善之思考及建議

(一)保證立法過程的民主性并形成社會共識

法律的制定從根本上就應維護最廣大人民群眾的利益。所以當立法部門在制定相應法律時，必須采取措施保證人民群眾參與至立法活動中，例如通過舉辦聽證會、座談會等方式充分聽取民眾的意見和要求。會上還需盡可能邀請不同群體的代表，達到公眾意見多多益善的效果，讓大家集思廣益，實現對于社會輿論之精華的廣泛接受。通過各方代表充分討論并一致同意而整理出的最終意見即可作為參考納入法律，這樣也能使得社會成員對法律達成廣泛認同，只有對一項規則完全心服口服，才不會隨意去僭越它，而是心安理得地去遵守它。

(二)明確執法主體，整合執法資源，強化責任追究

在執法方面，應充分調動公民或其他相關組織參與的積極性，凝聚社會各界的力量，健全監督機制，使得政府與社會公眾之間建立有機的聯系，增強對于養犬行為的監管效果。

(三)構建全國統一的養犬管理法律法規體系

應該先由國務院針對養犬管理制定出一部專門的統一的行政法規，創造出一個大環境，為下級政府提供足夠的立法與執法依據，而各個地方政府的立法部門可在不違反上位法的前提下根據本地區實際狀況制定相應的符合地方特色的行政法規，從而形成一套自上而下的綜合嚴密的法律法規體系。