檢察建議工作的完善路徑分析

劉 珊

天津市武清區人民檢察院，天津 301700

2019年2月26日，最高人民檢察院公布施行《人民檢察院檢察建議工作規定》，新的規定突出了檢察建議維護公共利益的使命擔當，明確了適用范圍和類型。同時，強調通過自身建設、內部監管和外力加持，重塑檢察建議的“剛性”。

一、檢察建議工作機制運行現狀

(一)適用范圍廣泛

區別于《糾正違法通知書》制發對象僅為偵查機關和審判機關，檢察建議制發對象除公安機關和法院外還包括黨委政府機關，例如環保、衛計等部門以及企業。所轄領域既包括訴訟監督、偵查活動監督以及傳統的職務犯罪預防，也包括消防安全、民生保障、服務非公等社會治理層面，涉及到勞動、醫療、金融、環保等專業。

(二)屬于柔性監督

雖然依托于檢察權，但檢察建議屬于“柔性監督”，因其以“建議”的方式提出，在一定程度上給了制發對象可接受可拒絕的選擇余地。就訴訟監督而言，2018年3月最高人民檢察院工作報告中提及“提出再審檢察建議2.4萬件，人民法院已采納1.萬件”，即采納率約為66.7%，而司法實踐中，社會治理類檢察建議回復率、采納率也并不高。

二、檢察建議工作機制運行中存在的問題

(一)文書質量參差不齊

檢察建議本就不僅僅涉及法學領域，還涉及財務、金融、稅務、環保等各專業領域，具有其行業自身特點。檢察人員因欠缺相關知識或缺乏前期調研，難以提出具備針對性、可操作性的檢察建議，僅能提出“加強重視”、“加強管理”等十分籠統的建議，建議內容缺乏具體性和可操行。此外，實踐中針對個案向案發單位制發檢察建議的多；針對類案、行業領域共同性問題進行提煉概括且促進整個行業規范的高質量建議少。歸納總結的顯性問題多，隱患性、苗頭性問題少。

(二)社會效益欠缺

社會公眾對檢察建議的了解有限，部分人僅知道檢察建議由檢察機關制發，至于檢察建議的制發對象及作用則知之甚少。究其原因，出于檢察建議的宣傳可能影響地區內各部門協作配合關系的顧慮，該工作總體宣傳較少，在一定程度上造成社會公眾對檢察建議的認知度較低。

(三)與統一軟件的銜接尚不完善

檢察建議應由法律政策研究部門統一負責文稿審核工作，但現行的統一業務應用軟件中并未設置研究室審核環節，檢察建議由承辦人自行填寫，系統自動生成，并隨案歸檔，不利用研究室掌握全院性檢察建議工作情況。

三、完善檢察建議工作的對策

(一)提高檢察建議文書質量

參與社會治安綜合治理類檢察建議因涉及范圍廣泛，制發者雖然能發現問題，但想要在建議中提出科學合理的整改措施則是一項挑戰，如提出不當建議、文書中出現外行話，不僅不能發揮監督治理作用，甚至損害檢察機關形象。這要求檢察機關制發檢察建議前應當深入調研，開展社會調查、召開聽證會搜集線索、實地了解情況，做到有的放矢。通過走訪咨詢業內專家、組織“檢企對話”、召開聯席會議等形式，建立專家咨詢委員會機制，聚集多方智慧，聽取專業意見，提高建議質量。定期梳理已發建議，立足社會治理層面加強類案、類問題的分析，挖掘深層次原因，結合檢察建議制發過程以及最終效果不斷總結反思。此外，還要進一步規范文書用語，檢察建議的用語應當準確、通俗易懂，避免晦澀歧義。同時，也應制定相應的考評機制，加強外部約束，不斷提高檢察建議文書制作水平。

(二)健全檢察建議配套工作機制

建立起與檢察建議相匹配的線索發現機制、質量考評機制、線索移交固定通道、后續回訪跟蹤機制等。定期開展檢察建議文書質量考評，從文書內容、格式、被建議單位回復情況、后續有無回訪跟蹤、建議制發后的整改成效制定考核機制，目的是增強檢察建議科學性、合理性和可操作性。開通線索移交通道和提請有關部門依法追責通道，借力人大、監察委、或上級部門，針對權屬人大、監察委等部門管轄的線索以固定方式移交，將制發的檢察建議同時抄送制發單位的主管部門或上級部門，積極爭取有力支持?；卦L跟蹤，了解建議制發后續效果，結合月度、季度案管通報工作，核查同地區、同部門、同行業有無因同一管理漏洞致使其他案件發生。建立檢察建議年度報告機制，發揮檢察建議長效治理作用。

(三)探索檢察建議適度公開機制

根據問題是否具有典型性、涉案事由是否具有隱秘性、損害結果、影響范圍、監督服務成效等因素，可考慮適度、有限公開檢察建議及被建議單位的回復。發揮群眾力量將檢察建議的制發程序、治理改善成效外化，傳遞法治思維，樹立正面導向，為基層治理法治化提供案例。探索以公開宣告的方式將檢察建議送達被建議單位，實行建議方、被建議方和第三方充分參與，以及公開宣告的場所化、儀式化、公開化。此外，可以運用網絡、新聞媒體等平臺對發現問題、建議內容以及整改情況進行公開，擴大檢察建議的社會影響，使得檢察建議效用發揮極致，達到預防犯罪、規范社會秩序的目的，充實檢察建議的外部性，擴展檢察建議的公眾影響力，彰顯檢察機關法律監督、社會服務職能。