試論政府定價(jià)聽證的相關(guān)主體

黃若琳

西藏警官高等專科學(xué)校，西藏 拉薩 850003

一、我國定價(jià)聽證制度的歷程

在我國過去的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，市場(chǎng)價(jià)格的確定是由物價(jià)主管部門在有關(guān)部門提出申請(qǐng)后進(jìn)行審批定奪，沒有所謂的聽證制度。而隨著國家改革開放的實(shí)行，隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和經(jīng)濟(jì)體制的改革的推行，我國的價(jià)格決策體制也在不斷進(jìn)行改革。伴隨著國家對(duì)價(jià)格管制的逐步放開，政府重視公民等社會(huì)主體在價(jià)格決策中的參與作用，其所占比例在逐漸擴(kuò)大，而相應(yīng)地政府指導(dǎo)價(jià)和政府定價(jià)所占的比重日趨縮小。在實(shí)踐層面上，價(jià)格聽證如火如荼進(jìn)行的同時(shí)，也伴隨著來自公眾的質(zhì)疑之聲，為何價(jià)格聽證“逢聽必漲”，消費(fèi)者代表究竟代表誰的利益？以公民推薦的代表參與的價(jià)格聽證會(huì)已逐漸喪失公民對(duì)它的熱情與信任，參與聽證似乎最終的結(jié)果都不會(huì)發(fā)生任何改變，由此暴露出當(dāng)前價(jià)格聽證制度的不足。

定價(jià)聽證為何？“定價(jià)聽證是指由政府價(jià)格主管部門采取聽證會(huì)形式在制定或調(diào)整實(shí)行政府指導(dǎo)價(jià)或者政府定價(jià)的重要商品和服務(wù)價(jià)格過程中征求有關(guān)方面的意見，對(duì)制定價(jià)格的必要性、可行性進(jìn)行論證的活動(dòng)。”①定價(jià)聽證雖名為“聽證”，但其性質(zhì)特征卻獨(dú)具一格，游離在非正式聽取意見和正式的聽證會(huì)之間。體現(xiàn)在兩個(gè)方面：(1)《政府制定價(jià)格聽證辦法》中對(duì)定價(jià)聽證的組織和運(yùn)作程序都作了明確詳細(xì)的規(guī)定，必須采用“聽證會(huì)”的形式，會(huì)上有各方意見交流、辯論的內(nèi)容。(2)定價(jià)聽證這種決策類聽證不是為了查清某項(xiàng)具體事實(shí)，而“更多地是在廣泛聽取各方意見的基礎(chǔ)上對(duì)各種不同利益要求進(jìn)行平衡的過程。”②因此，對(duì)政府制定價(jià)格起參考咨詢作用是聽證會(huì)上各方發(fā)表的意見，旨在提高政府定價(jià)的科學(xué)性、合理性，定價(jià)聽證會(huì)本身并不能決定如何定價(jià)，也不適用案卷排他原則。

二、政府定價(jià)聽證的相關(guān)主體

從目前的政府定價(jià)聽證制度中，可以引出很多值得討論的問題，本文選取定價(jià)聽證的相關(guān)主體這一角度進(jìn)行探討。根據(jù)《政府制定價(jià)格聽證辦法》第6至14條的規(guī)定，聽證的組織者和到場(chǎng)參加聽證會(huì)的人員是政府定價(jià)聽證的相關(guān)主體。而具體的聽證的組織者是有價(jià)格決策權(quán)力的政府部門，比如：國家發(fā)改委及各級(jí)物價(jià)主管部門；聽證人(其中一名為聽證會(huì)主持人)、聽證會(huì)參加人(如經(jīng)營者、消費(fèi)者、專家學(xué)者等)以及其他參與人(如旁聽人員、新聞媒體等)是到場(chǎng)參加定價(jià)聽證會(huì)的人員。定價(jià)聽證的最重要、最核心的主體即是聽證會(huì)參加人。

(一)聽證的組織者

《政府制定價(jià)格聽證辦法》第6條的規(guī)定：“定價(jià)聽證由政府價(jià)格主管部門組織。”從這條規(guī)定中可以得出，第一，定價(jià)聽證的組織者的特定性，即必須是特定的政府價(jià)格主管部門。第二，聽證組織機(jī)關(guān)的基本任務(wù)是：確定聽證人；指定記錄員；規(guī)定聽證會(huì)參加人的條件、人數(shù)和人員構(gòu)成比例；指定聽證程序的操作規(guī)范；提供聽證場(chǎng)所；保障聽證會(huì)的其他物質(zhì)條件等。第三，組織聽證會(huì)的目的在于廣泛聽取各方意見，為自己的決策提供參考，而決策的依據(jù)并不以聽證的內(nèi)容為限。

(二)聽證人

聽證人是《政府制定價(jià)格聽證辦法》中新增加的一項(xiàng)內(nèi)容。并且聽證人制度的建立為提高聽證的公正性和透明度邁進(jìn)了一小步。聽證人的產(chǎn)生有兩種途徑：一是指定工作人員；二是聘請(qǐng)社會(huì)知名人士。他們是在聽證會(huì)過程中專門聽取意見的人員，具有代表政府價(jià)格主管部門的身份。

(三)聽證會(huì)參加人

1.聽證會(huì)參加人的構(gòu)成

聽證會(huì)參加人由經(jīng)營者、消費(fèi)者、其他利益相關(guān)方、專家學(xué)者以及有必要參加聽證會(huì)的行政部門、社會(huì)組織和其他人員組成。

(1)經(jīng)營者。他們是受價(jià)格決策直接影響的利益群體，但他們的利益與消費(fèi)者的利益通常是對(duì)立的，正因?yàn)槿绱耍枰p方在聽證會(huì)上互相詢問、辯論，既為政府的決策提供了全面客觀的信息，又可能增進(jìn)雙方的溝通理解。

(2)消費(fèi)者。消費(fèi)者在整個(gè)聽證過程中就有關(guān)事實(shí)發(fā)表自己的意見，表達(dá)自己的權(quán)利和利益因價(jià)格決策所受到的各種影響，并通過提供證據(jù)去闡明自己的意見和觀點(diǎn)。充分聽取消費(fèi)者的利益要求和意見，是作為服務(wù)者的政府保證價(jià)格決策合理性和可接受性的前提，同時(shí)也是實(shí)現(xiàn)公民參與權(quán)的要求。

(3)其他利益相關(guān)方。除了經(jīng)營者、消費(fèi)者外，還有一類人群，即其的權(quán)利和利益直接受到行政行為影響的人和間接受行政行為影響的人有權(quán)參加到聽證會(huì)過程中參加聽證，這是由當(dāng)代行政法擴(kuò)大公民對(duì)行政程序的參與的趨勢(shì)所表明。

(4)相關(guān)領(lǐng)域的專家學(xué)者。他們參與到價(jià)格聽證過程中只就專業(yè)性、技術(shù)性問題提出意見和評(píng)論，否則就與消費(fèi)者、經(jīng)營者和政府部門的參加人沒有什么不同了。在立場(chǎng)上，專家學(xué)者應(yīng)保持高度的客觀理性，既不能被民意綁架，更不能被政府收買。

(5)政府部門、社會(huì)組織參加人。他們通常了解和熟悉自己業(yè)務(wù)方面的法律法規(guī)和政策信息，掌握一些與聽證方案有關(guān)的事實(shí)情況，也代表了一部分利益訴求，他們的參與可以讓聽證會(huì)上的發(fā)言和討論更加有效、深入、全面。

2.從“聽證會(huì)代表”到“聽證會(huì)參加人”

將“聽證會(huì)代表”改為“聽證會(huì)參加人”是在2008年的《政府制定價(jià)格聽證辦法》。官方給出的解釋是“‘聽證會(huì)代表’，他們發(fā)表意見只是個(gè)人意見，并不是嚴(yán)格意義上的‘代表’，因?yàn)樗麄儾⒉皇怯晒娡七x產(chǎn)生的。然而稍加考慮就會(huì)發(fā)現(xiàn)，這樣的理由是很不充分的，它沒有解釋“不由公眾推選代表”的正當(dāng)性，進(jìn)一步追問，假如不需要推選代表，為什么不能讓每一個(gè)享有參與權(quán)的公民都參加聽證會(huì)？如果每一個(gè)公民都參加聽證是不現(xiàn)實(shí)的，那么聽證會(huì)參加人又該如何確定？

(1)第一個(gè)問題，為什么“代表”不是由公眾推選產(chǎn)生的？原因就在于定價(jià)聽證會(huì)的性質(zhì)并非決策會(huì)，它本身與投票式的民主有很大差別，盡管定價(jià)聽證會(huì)體現(xiàn)了政府決策的民主化。此外，政府不是立法機(jī)關(guān)，行政權(quán)的運(yùn)行需要有一定的裁量空間，完全采用立法式的選舉代表然后由代表表決決定行政事務(wù)也是不適合的。因此，代議制民主意義上的“代表”在政府定價(jià)聽證會(huì)這里是不需要的。

(2)第二個(gè)問題，為什么不能讓每一個(gè)有參與權(quán)的公民都參加聽證會(huì)？究其原因：①價(jià)格決策與具體行政行為存在差異，涉及的利益相關(guān)人眾多且范圍不易界定，這是一個(gè)事實(shí)；②不太現(xiàn)實(shí)的大范圍直接民主：隨著參與者數(shù)量規(guī)模的大幅度增加，公民直接參與的有效性將大大降低，從而導(dǎo)致直接參與式的民主難以在較大的空間范圍內(nèi)實(shí)現(xiàn)，因此允許有限的聽證參加人參加定價(jià)聽證，實(shí)屬無奈選擇。應(yīng)當(dāng)一方面盡可能地?cái)U(kuò)大聽證參加人的人數(shù)，另一方面不排除有小范圍內(nèi)的價(jià)格調(diào)整；③在確定聽證會(huì)參加人時(shí)采用客觀標(biāo)準(zhǔn)和科學(xué)方法，不否定每個(gè)公民享有的平等的參與權(quán)利，給與平等的參與機(jī)會(huì)；④除聽證會(huì)以外還有其他的直接參與途徑，如信件、傳真、電子郵件、電話、調(diào)研、座談會(huì)等，它們共同構(gòu)成公民參與政府價(jià)格決策的平臺(tái)。因此，定價(jià)聽證受客觀條件的限制而無法接納所有的利益受影響公民參加，但并沒有剝奪其參與政府價(jià)格決策的權(quán)利及實(shí)現(xiàn)權(quán)利的可能，它始終沒有離開直接民主的精神支撐。

(3)第三個(gè)問題：聽證會(huì)參加人如何確定？參加人的確定方式應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)聽證會(huì)的功能為導(dǎo)向，為了實(shí)現(xiàn)這樣的民主化，就需要：盡可能擴(kuò)大參加人的數(shù)量；確定參加人的標(biāo)準(zhǔn)保持客觀，對(duì)事不對(duì)人，給每個(gè)公民平等參與的機(jī)會(huì)；公開聽證會(huì)的過程和相關(guān)資料信息，提供多種有效的直接參與途徑，并及時(shí)做出回應(yīng)。即使聽證會(huì)不是民主代表的表決，但是否定聽證意見民主意義上的代表性絕不等同于放棄其科學(xué)意義上的代表性，正因?yàn)椴豢赡苊總€(gè)公民都能夠現(xiàn)實(shí)地參加到聽證程序中來，而每個(gè)聽證會(huì)代表又只是以個(gè)人的名義發(fā)言，就更應(yīng)當(dāng)通過一些科學(xué)地選擇聽證代表的手段，保證到場(chǎng)的參加人在客觀上能夠代表多元化社會(huì)中一定群體的利益。

綜合來看，確定聽證會(huì)參加人產(chǎn)生的具體方式主要由以下五種：由行政機(jī)關(guān)指定或變相指定產(chǎn)生；由各相關(guān)利益團(tuán)體自行產(chǎn)生；由行政機(jī)關(guān)與各相關(guān)利益團(tuán)體互動(dòng)產(chǎn)生；抽樣選擇產(chǎn)生；采取固定代表和臨時(shí)代表的遴選方式。③本文認(rèn)為可行的具體方法是：對(duì)于“自愿報(bào)名，隨機(jī)選取”的方式，首先公布聽證參加人應(yīng)當(dāng)具備的基本條件及報(bào)名方式，條件如與聽證事項(xiàng)有利益關(guān)系、熱心于公益事業(yè)、具有一定的表達(dá)能力、分析研究能力等。由公民在自我判斷的基礎(chǔ)上自愿報(bào)名，然后價(jià)格主管部門進(jìn)行公開審查并按報(bào)名人的來源、階層進(jìn)行分類，在此基礎(chǔ)上再采用抽樣的方式確定參加人最后公布；對(duì)于“組織推薦”的方式，首先由價(jià)格主管部門對(duì)參加人的結(jié)構(gòu)、來源、階層及個(gè)人素質(zhì)等提出原則性要求，具體人選交由組織單位確定，也應(yīng)當(dāng)在自愿公開的前提下，避免參加人觀點(diǎn)的重復(fù)性。

(四)其他參與人

價(jià)格聽證的其他參與人有哪些呢？筆者認(rèn)為應(yīng)該包括以下人員：記錄員、旁聽人員、新聞媒體和記者等。由政府價(jià)格主管部門指定的人員擔(dān)任記錄員，如實(shí)記錄聽證會(huì)參加人的意見。除涉及國家秘密或者商業(yè)秘密外，聽證會(huì)應(yīng)當(dāng)公開舉行，允許旁聽和新聞報(bào)道。實(shí)踐中是由政府價(jià)格主管部門根據(jù)報(bào)名情況，按照順序選取或者隨機(jī)抽取來決定旁聽人員和新聞媒體的相關(guān)人員。

(五)補(bǔ)充的問題——價(jià)格聽證的申請(qǐng)人

之所以是補(bǔ)充的問題，是因?yàn)樵瓉淼摹墩畠r(jià)格決策聽證辦法》規(guī)定，政府價(jià)格主管部門可以依職權(quán)啟動(dòng)聽證程序，同時(shí)納入聽證范圍內(nèi)的價(jià)格的經(jīng)營者或其主管部門，消費(fèi)者組織也都可以提出聽證申請(qǐng)，實(shí)踐中以經(jīng)營者申請(qǐng)居多。而現(xiàn)在的《政府制定價(jià)格聽證辦法》中已經(jīng)沒有了聽證申請(qǐng)人。排除了公民、法人和其他組織依申請(qǐng)啟動(dòng)聽證程序的可能，只能由政府依職權(quán)來提起聽證：或者是定價(jià)機(jī)關(guān)即各級(jí)價(jià)格主管部門自己提起，或者是其他有定價(jià)權(quán)的部門向價(jià)格主管部門提起。

但本文認(rèn)為，政府依職權(quán)啟動(dòng)聽證程序也是存在于聽取消費(fèi)者、經(jīng)營者的建議的基礎(chǔ)上才依職權(quán)啟動(dòng)的情況的，倒不如直接賦予消費(fèi)者、經(jīng)營者申請(qǐng)的權(quán)利，設(shè)定政府駁回申請(qǐng)時(shí)說明理由的義務(wù)，將聽證的啟動(dòng)拉回依法行政的軌道，避免政府在價(jià)格決策中的不作為。

[ 注 釋 ]

①《政府制定價(jià)格聽證辦法》，第2條.

②胡寶玲.政府價(jià)格決策聽證制度研究[M].中國政法大學(xué)，2007.16.

③薛剛凌，殷志誠.公聽代表人制度研究[J].法商研究，2003(2)：62.