淺談我國海外勞工權益保護中領事保護的不足

魏綠子

沈陽工業大學文法學院，遼寧 沈陽 110870

一、領事保護的基本概述

從理論上講，領事保護指的是，在一國公民和法人所具有的合法權利在他國受損時，該公民、法人的國籍國大使館和領館在國際法范圍內，使用外交方式，向他國提出相關訴求，以希望得到公平、公正、正當、合法的對待。在國際范圍的實踐過程中，領事保護可以分為兩種。一種稱之為狹義的領事保護，指駐在國的不合國際法的行為影響了派遣國國民的合法權益，領事官員通過外交途徑提出交涉從而達到維護合法權益的目的，要求對遭到的損害給予賠償，從而達到對受害人合法權益彌補和補償的目的。另一種則是廣義的領事保護，指的是領事官員做出的其他幫助派遣國國民的行為。不管是狹義的領事保護還是廣義的領事保護，其目的都在于以互相尊重領土主權和平等合作為原則，接受國應當在自己主權范圍內保護派遣國國民的合法權益，從而達到友好合作，互利共榮。所以在領事保護過程中需要處理好的一個最重要的問題就是，侵害人、被侵害人和接受國利益之間的平衡。一方面要尊重接受國的對外政策和法律，另一方面要保護好派遣國國民的切身利益，不能造成領事權利的濫用。那些打著領事保護名義，實則行干涉他國內政之事的行為，都是遭受國際社會強烈譴責的強權政治霸權主義的表現。

領事保護實現的主要方式是，向駐在國通過外交途徑表達對事件的關切、提出交涉意見或者是傳遞當事人的相關訴求，從而達到完滿的處理結果。領事保護的理論依據是國際法的基本原則和相關條約的授權。在保護海外勞工權益上，中國已經開始采取有規模的撤僑與領事保護措施，例如2004年的越南反華事件中的撤僑、羅馬尼亞的勞工糾紛事件的撤僑等。但是在勞工保護上，我國的領事保護還存在不足，需要我們進一步進行探究。

二、我國海外勞工權益保護中領事保護存在的問題

(一)缺乏立法保障

我國頒布的《對外勞務合作管理條例》中有對海外勞工加強管理的相關規定，但是關于如何保護我國海外勞工權益并沒有作出相關的規定。《條例》中對勞工性質規定不全面，只對與外國有勞務合作的前提下所派遣的勞工作出了規定，對其他勞工，例如海外承包沒作規定。另外，對對外勞務合作企業在設立條件以及備用金方面的規定太過嚴格，使規模不大的勞務企業承擔較大壓力。勞工間發生的勞工糾紛等問題，《條例》中也未作出規定，保護海外勞工權益的問題難以得到根除，更無法彌補法律對這方面規定的空白。

(二)資金投入匱乏

要想領事工作得到穩定開展，那么大量的資金的投入是必不可少的。就海外勞工權益保護上，領館需要協調關于勞工維權、醫療等方面的費用，一旦經費上得不到支持，那么一定程度上會使海外勞工權益保障受到影響。經對比菲律賓在這方面有作相關規定，他們通過設立一些專項基金來維護海外勞工的合法權益，例如為勞工提供的法律援助基金，能夠使勞工得到法律服務。我國應該借鑒這方面的規定。

(三)運行機制不健全

在發布安全預警機制上，目前的安全預警機制還不健全，達不到設想的效果，例如處理速度慢、途徑匱乏。對海外勞工來講，他們并不清楚應以何種途徑維權。另一方面在海外勞工的教育以及培訓上都沒有相關的機制來保障他們的權益，很大程度上是因為我國頒布的《對外勞務合作管理條例》以及《對外承包工程管理條例》中對此并沒有作相關規定，這就導致了相關機制的缺失，從而大大影響了我國海外勞工在遇到勞工權益糾紛后的救濟，使他們的勞工權益受到損害。因此我們應該在運行機制上加以健全。

(四)領事保護實施機制不健全

我國海外勞工的領事保護實施機制方面還存在一些問題，在對外勞務輸出上，大使館直接對接勞務輸出公司，并且更多的工作是了解具體情況、反映信息等，監督外派勞工的地方政府和中介公司即時處理相關事件。對于這種“誰派遣，誰承擔”的機制具有雙面性，一方面面對大量的案件，可以減輕領事館的重擔，另一方面我國海外勞工由于中央政府和使領館介入較少導致得不到真正的保護。這是由于：第一，各級地方政府在行政等級上存在不同，因此擁有較弱的話語權進行交涉時難免影響我國海外勞工的權益效果。第二，地方政府在面對大量的對外勞務糾紛時，處理問題不能從根源上解決，這樣雖然能夠更快解決沖突，但是勞工的合法權益并不能得以真正的維護。

三、建議

(一)加強立法保障

我們國家以前在領事保護問題上出臺過領事工作的條例(征求意見稿)，該稿中初步規定了幾個方面，比如關于領事的職責等，但是到目前為止該稿并沒有出臺。一旦勞工的合法權益被侵犯并沒有一個法律制度予以保障，導致保護勞工的權益工作很難開展和進行。所以我們國家應該加快出臺相關的法律制度，在各個方面，例如性質、范圍上區別于外交保護，避免引發矛盾。

(二)設立資金渠道

一方面，設立一個專門的風險基金。由于目前資金的缺少使保護勞工權益工作難以開展。因此我們目前該如何去保障，如何去更好的維護勞工的權益是首先要處理的問題。我們可以參考菲律賓在這方面的法律規定，菲律賓在法令當中設立四個海外工人資金來保障他們的權益，包括法律援助、貸款擔保等資金保障。我國政府可以根據我國的具體情況設立風險基金，在財政方面給我國的勞工予以保護。個人或者勞務公司可以與政府承擔一部分的資金比例，一旦遇到疾病死亡等情況，可以利用基金對其進行資助，保障他們的權益。

(三)建立信息預警機制

完善的預警機制可以保障我國海外勞工的權益，我國可以在勞工的培訓方面以及設立預警機制上進行保障。設立一個專門培訓機構，對那些即將走出國門參加勞務工作的人員集中進行全面而嚴格的培訓，教會他們在面臨沖突時如何保障自己的權益。這樣可以有效的減少權益受到損害，并且對該機構給予法律上的保障。另一方面建立信息預警機制，讓海外的勞工能夠及時了解最新的信息，時刻做好準備。

(四)完善領事保護機制建設

相較于我國來說，在如何保護海外勞工權益方面菲律賓顯得更為專業和完善，其設立專門的保護海外勞工權益的機構，國內擁有相關的政府部門，駐外使領館下的專門的保護機構共同保護海外勞工的權益。因此我國可以根據具體國情參考菲律賓的相關做法，繼續發揮“誰派遣，誰承擔”的機制，并且繼續加以完善，可以在駐外使領館下設立專門處理海外勞工事務的辦公組，工作人員必須是具有相關資質的專業人員，尤其是涉及人身權益的案件，否則不能參與海外勞工案件的處理。只有設立這種具有專門性的機構才能更好地保護海外勞工的權益，才能夠有效貫徹海外勞工的領事保護機制。

另外海外勞工事務辦公組還要統一監督和保護海外勞工，可以制定實施具體針對海外勞工糾紛案件的實施辦法和監督條例，不能將工作轉交給他人，必須親自指導相關政府和企業，實現從頭至尾參與保護海外勞工的工作，克服那些我國的駐外使領館在保護海外勞工權益方面所固有的弊端，是該海外勞工辦公組亟待解決的事情。這就要求其必須參與整個權利保護過程，主動承擔自身責任，發動國內的強大力量，將勞工保護工作內外結合起來。

隨著海外勞工人數呈不斷上升的趨勢，糾紛也越來越多，而我國在勞工權益保護上還有待完善。我國不僅要在領事保護方面加以完善，同時還需要在其他方面進行加強，如果上面列舉的相關問題不能得到妥善的解決，不僅在異國他鄉辛勤工作的勞工的合法權益難以得到應有的保障，還會在很大程度上影響我們國家整體的對外經濟貿易，制約經濟的發展，制約我國對外開放的步伐。