設區的市地方性法規報批制度的完善

鄒琰婷

暨南大學，廣東 廣州 510632

一、學界對設區的市地方性法規報批制度的爭議

地方性法規報批制度，主要體現在《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款中①。盡管新修改的立法法明確規定了這一制度，但在學界，對于這一制度的存續問題仍有很大的爭議，主要有以下幾種觀點。

第一種觀點是備案說，持有此種觀點的專家認為將設區的地方性法規報批改為備案，從而實現既可以優化立法程序，亦可以提高設區的市的立法效率。

第二種觀點是廢除說。持有此種觀點的專家主張廢除省級人大常委會對設區的市地方性法規的批準制度，使設區的市可以完全獨立自主地享有立法權。

針對以上兩種觀點，本文認為對設區的市地方性法規實施報批制度仍有存在的必要，原因在于，首先，在筆者看來，備案實質上是一種事后審查制度，主要是對地方性法規起一種監督作用，以備案作為設區的市地方性法規的一種監管手段，顯然監督力度是不夠的，其監督的作用亦是有限的。而報批制度作為一種事前審查制度，可以對地方性法規的監管起到一個很好的預防作用，其監督力度較備案制更強。再者，我國各地的立法水平仍然參差不齊，有些地方所頒布的地方性法規是對上級法律法規或者同級其他設區的市的地方性法規的復制摘抄，在浪費司法資源的同時亦會造成立法的不必要，使一項地方性法規的施行最終成為一紙空文。新修改的立法法通過對設區的市地方性法規實施報批制度，限制設區的市的立法權限，防止立法亂象的出現。

二、實踐中對設區的市地方性法規報批后的不同處理方式

新修改的立法法2015年修訂后的《立法法》第七十二條規定了對于報請批準的地方性法規與上位法不抵觸時，省級人大常委會應當予以批準，但對于不予批準的處理方法并沒作出明確規定。筆者針對各省立法條例中對設區的市法規報批審查后不予批準的處理方式整理如下。

(一)直接不予批準

直接不予批準這一處理方式在實踐中出現的極少，為了保護設區的市立法積極性，省級人大常委會極少采用這種方式，目前，全國范圍內只在浙江省出現過一例。

(二)附修改意見予以批準

省級人大常委會對設區的市地方性法規審查后，附上修改意見，市級人大常委會隨后根據修改意見進行修改，修改后無需再次報批，實踐中，廣東省、江西省等省份曾采取此種處理方式。

(三)退回報批機關修改后再提請批準

此種方式與附修改意見批準有所不同，批準機關將法規退回報批機關，報批機關對法規進行重新修改，且修改范圍不像附修改意見批準那樣必須依據批準機關的意見進行修改，之后再重新報批。實踐中，這種方式較前兩種方式更為常見，福建省、江蘇省等省份都曾采取過此種方式。

(四)對抵觸部分直接修改后予以批準

此種方式相較于其他處理方式效率是最高的，但是省級人大常委會對各個地方的實際情況了解程度相較于市級人大常委會有一定的局限性，因此，這種方式可能會在增加省人大常委會的工作量的同時導致修改過的法規不能完全與當地實情相適應。實踐中，遼寧省、江西省等省份采取過此種處理方式。

(五)由專門委員會提出修改意見

在實踐中，此種處理方式存在著一個弊端在于修改意見不會通過省人大常委會表決，而是由專門委員會直接向報送機關進行溝通。實踐中，湖北省、云南省等省份采用過此種處理方式。綜上所述，由于法律對于省級人大常委會不予批準設區的市的地方性法規的處理方式沒有明確規定，實踐中各省亦采取不同處理方式，一來導致了立法程序的不統一，二來亦會造成立法效率與立法質量不高，對立法資源造成浪費。

三、對審查后處理方式的完善

針對以上分析存在的問題，筆者擬從以下四個方面對該制度的完善提出自己的建議。

(一)發揮各類溝通協調機制的適用范圍

省級人大常委會在對地方性法規審查時要擅于利用各種提前溝通等提前介入機制，以加強對地方性法規的了解。首先，在設區的市人大常委會制定立法計劃之時，就應加強對其立法計劃的審查，對于重復立法、不必要立法等行為要堅決制止。其次，在地方性法規起草階段，市級人大常委會可以將草案提前報送省人大常委會審閱，省人大常委會法工委亦可將此法案下發給各個機關征求匯總意見。最后，省人大常委會法工委的工作人員在審閱草案時，可以匯總各方的意見，并將這些意見整理反映到制定機關，制定機關再根據意見進行修改，之后再向省人大常委會報批。

(二)規范對地方性法規的審查方式以及審查內容

針對我國現行立法中，對于省人大常委會審查設區的市地方性法規之后的處理方式沒有規定的問題，筆者認為，應當從以下幾個方面予以解決：首先，應當對此種處理方式在立法上予以統一，即應當在中央立法層面對于省級人大常委會審查后的處理方式給予明確規定，以防止實踐中各省做法各有特色，影響立法的穩定性。其次，對于審查內容，具體來講，對于法案中的一些形式性的內容發現錯誤時，可以直接予以修改；對于法案中的實質性內容修改時，筆者認為為了提高立法的質量，批準機關應當加強與制定機關的聯系，將其修改意見反映給制定機關，但此意見僅僅作為一種參考，如何修改由制定機關自行決定。再者，省人大常委會法工委可以在內部設立專門的負責審查地方性法規立法工作的機構，制定機關在審議法案的過程中就可以邀請相關專門機構的工作人員提前介入，以更好了解實情，確保其審查工作的有序開展。

(三)加強對報批法案的形式上的把控

省級人大常委會應當加強對設區的市地方性法規的形式上的把控，這主要體現在以下兩個方面：首先，對各地報批法案的數量進行把控。在實踐中，往往會出現各地為了完成立法任務而重復立法的現象，為了杜絕這種現象的發生，需要對各地報批法案的數量進行一定程度的限制，不可以允許各地無限量地進行各個方面的立法。其次，對報送法案的質量進行嚴格的把關。在審查期限上，可以采用更加彈性的做法，一些復雜涉及面廣的法案，不一定要嚴格遵循四個月的期限的限制，以防止出現過分注重效率而忽視審批質量的情況。在審查人員上，要加強對相關人員的培訓，可以建立相關聯的考核考察制度，以提高相關工作人員的審查法案的水平。

(四)完善事后監督機制

要想切實落實一項政策的實施，在背后必須要有一套監督評估體系。筆者對于法規審查的事后監督提出以下建議：首先，可以設立專門的監督機構，比如備案監督機構，對于法規實施事后監督。如果發現已經施行的地方性法規與其上位法之間存在沖突，備案監督機構即可以建議啟動修法工作。其次，建立有效的立法監督評估體系，評估體系要將批準方式、審議時各個機關溝通情況、法規批準后運行情況、輿論評價等等機制引入進來，并且將審查過程與結果向社會公開，充分保證公眾參與度，審查透明度。在地方立法權不斷擴容的今天，我們可以預知，設區的市的立法權會從不完整立法權向完整立法權轉變，省人大常委會對設區的市地方性法規批準制度盡管有所不足，但在修改后的法律仍然明確保留的情況下，說明其存在仍有必要，是符合當代中國法治實情的，我們可以在保留這一制度的基礎上繼續完善，以促進中國特色社會主義法制體系的發展。

[ 注 釋 ]

①《立法法》第七十二條第二款規定“省、自治區的人民代表大會常務委員會對報請批準的地方性法規，應當對其合法性進行審查，同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規不抵觸的，應當在四個月內予以批準”.