論人民調解制度的完善

張莉娜

山西大同大學法學院，山西 大同 037009

一、人民調解的特征

(一)人民調解手段的靈活性

作為人民調解的主持者，人民調解員分布廣且主要來自于基層，是群眾性的自治組織。由群眾進行自我管理和自我服務，其優勢在于他們更接近于當事人，也比較了解當事人之間發生矛盾的原因，更方便解決民間糾紛。通常情況下，人民調解員采用說服、規勸、教育、疏導等方式進行調解，由于糾紛案件中很多是鄰里之間或者家庭成員之間的矛盾，所以在追求解決糾紛的目的的同時，他們可以幫助糾紛當事人修復彼此關系，將來更好的和諧相處。這種調解的手段具有靈活性和柔軟性，對于強硬的司法判決而言，這種解決方式更容易使當事人接受。

(二)人民調解程序的民主性

人民調解相對于法院判決而言，優勢之一在于其必須遵循當事人的自愿。對于整個調解程序，從調解的啟動一直到最后達成協議，都要以沖突雙方當事人的自愿作為基礎。整個人民調解工作都是圍繞著促使雙方彼此諒解、相互協商來展開的，充分尊重了當事人的選擇權。若有任何一方呈現拒絕調解的意思表示，則立刻終止調解。所以人民調解得以解決糾紛，是當事人自主自愿的意思表示，帶有民主性。

(三)人民調解結果的準司法性

人民調解程序需要以相關法律的規定為依據，所以人民調解要在基本事實清楚的前提下，分清爭議雙方的權利義務關系，在此基礎上雙方選擇讓步與妥協，最終達成協議。而且協議內容不違反法律規定，亦不侵犯他人合法權益。為了使當事人能夠順利按照協議內容履行相關義務，我國法律規定了人民調解協議司法確認制度，經確認的協議具有強制執行力。

二、人民調解制度存在的問題

(一)糾紛當事人選擇調解的積極性不高

首先，基于自身利益的追求，糾紛當事人不愿選擇人民調解。隨著市場經濟迅速發展，加快了人口流動，原來以家族、家庭或鄰里關系為基礎建立起來的關系網被打破，調解員通過傳統的說服教育或勸說等方式進行調解的優勢地位喪失。當糾紛發生時，人們更多的追求如何實現自己的利益，而不是考慮將來如何交往和相處，這也就加大了調解的難度。其次，調解協議效力缺失導致當事人不愿選擇人民調解。調解協議是雙方當事人在調解結束之后行使權利履行義務的依據。而人民調解協議通常被認為只具有合同的效力，而不能強制執行。所以，在實踐中，經常會發生當事人違反調解協議之事。由于未經過司法確認的人民調解協議沒有強制執行力，所以當事人會隨時反悔而將爭議付至訴訟來解決，這就造成了當事人時間、金錢、精力的浪費。這也導致缺少法律強制力保障的人民調解協議經常被輕易廢棄，人民調解工作失去價值。再次，人民調解員的專業素養和法律素質直接影響了當事人對調解的選擇。我國人民調解員從總體上來說缺乏法律基礎，同時專業性不強，這就直接影響了人民調解工作的效果，破壞其在群眾當中的公信力，弱化了人民調解解決糾紛的功能。

(二)人民調解員隊伍薄弱

首先，人民調解員整體結構出現斷層?，F階段人民調解員隊伍中大多數年齡比較大，他們雖然社會經驗豐富，但缺少大膽創新意識，學習新知識的能力有限。所以為調解隊伍輸入新鮮血液迫在眉睫。為了優化人民調解隊伍，就需要更多年輕人的加入，比如大學畢業生。然而大學生畢業后很少選擇這個行業，主要原因有兩個，一是因為他們在學校沒有學過人民調解的專業知識，調解工作基礎薄弱，這就嚴重打擊了他們工作的積極性。二是現實生活壓力所迫，年輕人在擇業時更多地選擇收入豐厚的工作，而人民調解工作不能滿足這樣的需求。其次，人民調解工作缺乏必要的資金支持。在糾紛解決方式中，人民調解制度不能被拋棄，而需要不斷擴大其社會影響力，這就需要政府的支持和重視。而現階段人民調解缺乏資金，缺少專門的調解場地，有些地方都沒有調解室和必要的交通工具。這些最基本的設施短缺，更談不上開展培訓、表彰等活動所需資金。再次，人民調解員缺乏法律知識和專業知識。人民調解的前提是不違反國家法律法規的規定，隨著科技、經濟的發展，新型矛盾不斷出現，而人民調解員學習法律知識的能力欠缺，不能滿足實踐中調解工作的需求。傳統的調解方法如道德感化、思想教育、以情說理或依靠個人經驗等已不能全部滿足糾紛當事人的要求，而將法融于理中更能讓當事人信服。與此同時，《人民調解法》沒有對人民調解員相關專業的具體規定，成為現階段人民調解的一個短板。由于社會的發展，糾紛的主體以及內容日趨多樣化、專業化和復雜化，新類型糾紛的出現使得人民調解員具備專業知識成為必然要求。

(三)人民調解缺乏規范的程序保障

首先，具體程序規定模糊或缺位。人民調解制度解決糾紛的功能之所以不能充分發揮，其原因之一是部分法律規定籠統或缺乏相關規定。如對于人民調解員選任條件規定過于概括，并沒有具體標準，所以在實踐工作中沒有實際意義。[1]同時缺乏對一些調解程序的具體規定，例如沒有對人民調解的期限規定，人民調解員應當回避的具體情形，調解協議審查機制等。其次，訴調對接機制不健全。隨著矛盾糾紛種類和數量的增多，用多種糾紛解決方式解決爭議是我們應該追求的目標。但民眾對依賴社會力量解決矛盾的信心不足，積極性不高。雖然法律規定了人民調解協議的司法確認，但宣傳力度小，很多民眾并不知曉此制度。再次，人民法院對人民調解制度的指導不足。人民調解的工作不能脫離或違背法律規定，所以調解員學習法律知識的方法之一便是法官對調解員進行指導、解釋實踐調解中遇到的法律問題，但具體指導方式及內容都沒有規定，僅僅通過開展幾場講座或是組織人民調解員旁聽庭審過程是遠遠不夠的，導致實踐中法院對調解人員的指導多流于形式。[2]

三、完善人民調解制度的具體措施

(一)提高糾紛當事人對人民調解的認可度

為了使人們在遇到矛盾時能夠考慮到使用人民調解機制解決糾紛，就需要提高對此種方式的認可度，那么最有效和直接的方法就是進行廣泛宣傳。首先，選擇典型案例進行宣傳。對人民調解制度的優勢宣傳不僅局限于人民調解機構的工作人員，可以調動社會各界力量參與宣傳，要著重宣揚優秀的人民調解員和他們所調解成功的案例。其次，宣傳的渠道要廣泛。利用電視、廣播、互聯網等媒體對人民調解制度的相關情況予以報道和宣傳。比如在電視上以情景劇的方式播出，在互聯網上設立專門的人民調解網站，開通群眾與人民調解員的互動熱線來及時解答群眾的疑難問題等。通過以上多種形式將人民調解方式融入群眾的生活當中，擴大其影響力。當然，單單靠宣傳人民調解制度是不夠的，最根本的還是需要加強人民調解隊伍的建設和人民調解程序的完善，三方面結合起來，民眾才會逐步提高對人民調解制度的認可度。

(二)強化人民調解員隊伍

首先，應當拓寬調解員選任渠道。選拔人民調解員可以吸收不同專業的人才，比如由法學、社會學、心理學等各領域的優秀人才組成調解團隊。選拔人才的方式可以通過公開考試的形式。為了擴大專業調解人才的來源，在大學設立人民調解專業課程，為大學生創造學習調解專業理論知識的機會，同時讓學生參與到人民調解中，培養其實踐能力，為將來走上人民調解的工作崗位奠定基礎。其次，提高人民調解員的積極性。要提高人民調解員的積極性，首要解決資金問題。資金來源可以從加大政府投入和募集資金兩方面獲得。不僅為調解員解決工作經費、補貼經費、工資福利問題，而且解決交通工具和辦公地點等基礎設備問題。當然，同時設立相應的監管體制是必不可少的，保障資金的管理和使用都能夠在規范化、透明化的前提下使用。再次，加強對人民調解員業務培訓。調解培訓中，為每位調解員建立培訓檔案，檔案中記錄培訓對象、培訓內容、培訓方式、考核成績等。對于人民調解員的培訓內容，可以從調解的程序、調解的技巧、調解中法律知識的應用等方面進行。培訓不能流于形式，要針對人民調解員的薄弱環節進行培訓，使其具有實用性和可操作性。[3]例如，如果年輕的調解員缺乏調解經驗，就選擇年長的調解員為他們講解調解中可能出現的問題和應對方法等。總之，要將調解培訓工作制度化、常規化、科學化。最后，對人民調解員進行定期業務考核。通過考核，不僅可以選拔出有專業知識、有潛力的人員來充實人民調解的隊伍，而且可以提高人民調解員工作的積極性，促使其不斷地學習調解技巧、法律知識等?？梢越o考核規定一定的次數，在規定的次數范圍內連續考核不通過者，則不能再擔任人民調解的工作。

(三)規范調解程序

首先，強化調解本身程序規范性。調解委員會可以將糾紛類型以及調解人員進行分類，由專門工作人員進行登記，當糾紛當事人尋求調解時，可以由登記人員推薦選擇擅長解決此類糾紛的人民調解員進行調解。當調解成功后，做好調解后的保密工作、歸檔工作以及調解協議的履行情況。同時為提高調解工作的效率，可以規定不同類型的糾紛進行調解時所要遵守的時間。其次，加強人民法院對人民調解工作的指導。人民調解員在調解中經常會遇到一些法律問題，但又不知向哪里咨詢。所以為了使調解人員遇到法律問題時能夠及時尋求到幫助與解答，可以為人民調解員建立法院具體聯絡的人員，以方便他們及時咨詢。除此之外，將人民調解員到法院旁聽案件審理制度化、常規化，也可以將旁聽次數作為考核指標。再次，將人民調解前置，加強訴調對接。在實踐中，很多糾紛是適宜調解的，而且經過調解不僅可以解決糾紛，還可以幫助當事人維持彼此友好親密關系，如婚姻家庭糾紛、鄰里糾紛等。所以可以在人民法院設立人民調解窗口，當當事人起訴到法院時，如果屬于法律規定的先行調解案件，就必須先用人民調解進行解決爭議。若調解成功，工作人員需告知當事人司法確認制度，在當事人自愿選擇確認時，法院及時進行人民調解協議的司法確認。但若不成功，符合起訴條件時，法院及時立案，進入訴訟程序。最后，設立專業的人民調解機構。人們常說“術業有專攻”，在社會上成立專業的人民調解機構，由專業的人民調解員進行調解，其效果要明顯好于兼職人員的調解。當然，專業性的調解組織要有獨立的法律地位，可以適當地收取費用。