加強地方政府債務管理探析

徐春蓮

摘 要：地方政府債務規模在迅速擴大的同時，地方政府債務風險也逐漸顯現出來，本文通過對地方政府債務成因的分析與探討，探討如何地方政府債務控制在合理范圍內，加強對地方債務的監管與控制，最大限度化解風險隱患。

關鍵詞：地方政府債務 政府監管體系 控制規模

中圖分類號：F810文獻標識碼：A文章編號：1003-9082（2019）11-00-02

近年來，隨著地方經濟社會發展的需要，地方政府債務規模不斷擴大，隨之帶來的風險的也不可忽視，防范和化解系統性金融風險是當前的重點任務，通過充實地方政府稅收來源，規范地方政府債務管理，改革轉移支付制度，給地方更多的自主權等方式，可以有效化解地方債務風險。

一、地方政府債務的特點

地方政府債務指地方政府和所屬機構為公益性項目建設直接借入、拖欠或因提供擔保、回購等信用支持形成的債務，包括直接借入、拖欠形成的直接債務和提供擔保、回購等信用支持而形成的擔保債務[1]。地方債務分為顯性債務和隱性債務，包含的內容比較廣泛，既有政府及其部門直接借入的債務，又有地方政府性公司債務;既有金融機構的借款，又有拖欠工程款、工資等形成的欠款等。

隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步建立、城市化快速發展以及改善民生力度的加大，地方政府債務呈現以下特點：

1.規模較大。財政部公布，截至2018年底， 全國地方政府債務余額18.39萬億元， 2018年發行的地方政府債券額度為41652億元[2]。債務率達到76.6%，比國際警戒線低，國際警戒線一般是100%-120%，風險基本可控，但相關地方存在一定風險隱患。

2.項目較多。目前我國地方債務涉及基礎設施建設、文化衛生體育、國企改制、糧食虧損掛賬、地方金融機構借款、欠發工資等，項目非常多。

3.涉及面廣。目前我國地方債務既有省、市、縣、鄉鎮、農村政府債務，還有的是準債務，由各類投融資平臺借貸形成的，還有大量的國外政府貸款、國際金融組織貸款等，涉及面非常廣。

4.隱蔽性強。為了規避國家法律制約，各地開創性地成立了大量的諸如城市建設投資公司、交通市政投資公司等政府性投融資平臺，這些債務大量游離于政府統計之外，具有較強的隱蔽性。

5.轉化率高。大量的地方債務，特別是投融資平臺大量的隱性地方債務，一旦無法償還到期本息，就轉化為地方政府顯性債務，形成財政兜底風險。

二、地方政府債務管理存在的問題及原因分析

當前，地方政府債務管理還存在諸多問題，如規模超限，報批程序不嚴格，監督存在漏洞等等，這些問題，有人為的因素造成，也有體制機制的原因，需要引起有關方面的重視，著力解決這些問題。

1.缺乏從制度上進行規范和約束

目前，除2014年國務院印發了《關于加強地方政府性債務管理的意見》和個別地方出臺了地方行政法規、規定外，在中央層面還沒有一部完整的規范地方政府債務的管理制度，對于債務規劃、項目決策、預警體系建立、管理體制、償債機制等方面還需要進一步完善、創新，隨著地方債務規模的不斷擴大，急需從國家層面進行規范和約束。

財權與事權不匹配是地方政府舉債的現實原因。近幾年來，中央一直持續推行“放管服”改革，很多權力下放給地方，稅收改革力度也比較大，稅收制度改革以后，中央與地方的財權基本上各占半壁江山，但是在支出上，地方要占絕大部分，地方事權與支出責任還是不相適應。尤其是在促進經濟轉型升級、脫貧攻堅、鄉村振興、基礎設施建設、創新驅動等各個方面，都需要大量的資金投入，地方財政公共支出壓力較大的情況下，只能通過舉債途徑籌集資金。事權、財權在中央與地方之間的合理劃分，以及二者間的協調配合狀況，應當成為檢驗財稅體制是否科學有效的重要標尺。但是，從目前的改革進展來看，推進程度還比較慢，因為央地權責劃分改革不僅涉及到中央與地方，還涉及到國家各個部門，是一項綜合性的復雜工程，所以改革難度比較大。

2.債務監管主體不明

一是監管主體不明。當前，我國地方政府債務監管涉及多個部門，以財政部門為主，既有財政部門和發展改革部門，還涉及金融部門和審計部門，多頭管理容易造成權責不清，容易出現監管漏洞，導致規模失控。另外一個問題是，雖然財政部門內設監管，但是地方發展、建設資金的籌集主要依靠財政部門，導致財政部門迫于種種壓力，不得不通過各種手段突破預算數據防線的控制，不斷擴大規模。如果監管主體明確，監管權責清晰，就能夠起到比較好的約束作用。

3.償還責任主體不明

政府的投融資決策是一些部門或者機構，而投融資行為由另外一些平臺或機構來承擔，投融資的管理可能又是另外一些部門，有的機構違規擔保，有的以“承諾函”的方式承諾企業融資，管理混亂，信息透明度不高，很容易導致投資膨脹，造成資源浪費。因為債務行為涉及到不同的主體，到了需要償債的時候，相互推諉，找不到償還主體。

此外，有些項目是公益性的，有的是非公益性的，公益性項目可以由政府主導進行投資，民營經濟可以適當參與，非公益性的項目可以完全交給市場投資，但是因為市場準入方面對民營投資還有諸多限制，制約了基礎設施投資市場的發展，無法完全通過市場機制籌集建設資金，仍需要政府大量的投入，導致債務也完全由政府承擔。

4.融資平臺經營效益低，償債能力差

地方政府成立融資平臺，很多往往就項目而項目，沒有開發拉動作用，融資平臺沒有產生利潤，主營業務長期處于虧損狀態，依靠政府補貼度日，幾乎沒有償債能力。對于建設周期長的項目，因為當代人可能無法受益，受益人是下代人，投資消費時間分離，這就為地方政府舉債提供了理論依據，按照成本分擔理論，當代人適當舉債建設，收益成本能夠在代際之間較為公平的分配，理論上可以這樣，實際操作當中，因為投入產出沒有直接經濟效益，缺乏項目帶動和成本彌補機制，加之現有財政資金無法滿足償債資金需求，不得不通過借新還舊等方式償還本息，造成融資平臺債務規模滾雪球似的越滾越大，陷入了償債能力更差的惡性循環。

此外，土地收益分配不合理，既給了融資平臺很大的機會，也帶來風險。在土地分配權益上，地方政府占大頭，很多地方都是土地財政，金融機構正是看中了國有土地出讓收入，才愿意為融資平臺貸款。一些地方政府領導十分關心任期內城市發展情況，具有很強的投融資沖動，還未辦理好土地出讓手續，項目已經準備開工建設，土地已經享有出讓性質的土地價格，而土地能否入市還是另外一回事，因為土地產權糾紛而使已經舉債的項目耽擱的情況也并不少見。

5.潛在風險隱患大

評估一個地方的債務風險，主要是基于財力——債務層面，從當地的負債償債能力來衡量。目前，從地方財政運行情況來看，增長速度普遍從高速增長轉化到中低速增長，個別地方甚至出現負增長的情況，而且地方財政區域分化現象越來越明顯，東南沿海地區財政收入總量大，增長質量高，中西部地區總量和增長質量比較而言是偏弱的，可是中西部地區財政支出負擔并不比東部地區低，甚至支出責任要更大，在脫貧攻堅領域和鄉村振興方面，或用于中央投資項目配套，大量的支出負擔，需要地方舉債進行，很多地方以PPP的形式進行融資[3]，如果這些債務投入沒有直接經濟效益的純公益性項目或者經濟效益偏低的公共性項目，緊靠稅收增長來償還，恐怕能夠償還的幾率是很小的。尤其是這兩年財政部要求對PPP入庫項目集中清理，很多地方已經大量叫停或者清退PPP項目，在監管政策越來越嚴的情況下，一些隱性債務逐漸顯性化，債務風險也隨之暴露。

三、加強地方政府債務管理的措施

針對目前地方政府債務存在的問題，采取立體型的管理措施，包括建立債務監管體系、加強項目管理、增強償債能力、加強預算約束等方式，從而有效化解債務風險。

1.建立政府債務監管體系

一是成立地方政府高層融資決策機構。原則上省、市、縣都要成立地方政府融資決策機構，鄉鎮級融資決策上收到縣級，主要負責確定政府性資金的投資方向、融資方案、融資規劃等重大事項。

二是政府債務統一歸口管理，并相應成立監管機構。根據我國現行債務管理體制，應進一步明確政府統一決策，財政統一管理，人大加強監督的管理制度。并在財政部門成立融資監管機構，負責對融資前期審核，提出融資意見，日常監管等。

三是要加強融資資金監管。無論從政府債務性質來看，還是從其以后形成的風險來看，都需要政府加強融資資金監管，促進資金安全、規范、高效運作。

四是加強制度建設。有法可依、依法行政是法制社會的基本要求，中央要盡快制定地方政府債務管理辦法，對政府債務的舉債程序、預警指標、還款措施、資金監管等方面進行規范和約束。

2.加強項目管理，提高投資效益

一是加強前期工作。項目前期工作如果沒做好，論證不科學，程序不健全，會直接影響項目建設進度，也會影響到融資資金的落實。所以，各級地方政府一定要提高項目前期工作重要性的認識，加強項目前期科學論證，改變目前“重建設、輕管理、少論證、無評估”的狀況。

二是加強項目實施過程中的有效監管。各級、各部門要依據職能，依法對政府融資項目的招標投標、預算造價、設計變更、合同控制、材料價格等方面的監管，提高資金使用效益。

三是建立項目后評價制度、落實問責機制。項目竣工后，要 依法對項目投資進行決算評審，防止高估冒算。并逐步建立項目后評價制度，及時發現項目實施中存在的問題，為以后決策和項目實施提供指導。

3.建立借用還與權責利相統一的債務管理體制

舉債規模大并不可怕，可怕的是到期無法償還債務，形成政府財務風險，因此要建立借用還與權責利相統一的債務管理體制。

一是建立融資分類管理機制。對于新增債務，根據項目性質，分別由相應投融資平臺承擔貸款并負責項目實施，充分發揮各投融資平臺的市場主體作用和積極性。各融資主體所融資金必須用于有經營收益的項目，通過公司化運作等方式償還到期債務，減輕財政支出壓力，防范財政風險。

二要提升融資平臺償債能力。各融資平臺要充分利用政府的政策、資產、資源等方面優勢，建立投入補償機制，通過土地開發收益補償基礎設施投入等形式提升自身償債能力。切實建立起“平臺是主體，土地是根本，財政是補充，力在產出”的債務運作機制。

三是擴大償債準備金規模。地方應當根據每年財政收入的增長情況，當年財政收支預算情況，以及需要償債的規模，適當擴大償債準備金規模，按比例提取償債準備金，這樣能夠為償債提供比較好的保障。對舉債單位來說，如果需要由自己來償還債務，為確保能夠如期償還債務，每年都要劃撥一定的償債準備金，實行專款專用，財政部門可以對資金使用情況進行監管。對一個地方的財政部門來講，要根據本財年的收支情況，以及當年需要償債的規模，

4.加強債務規模控制

一是預算編制要科學合理。地方政府每年要根據本地經濟社會發展的實際需要，財政收支的狀況，償債能力的大小，來科學編制債務收支計劃，明確需要舉債的項目有哪些，數額是多少，償還本息如何安排。制定新增債務還款計劃時，還要把存量債務的還款時限考慮進去，避免債務集中到期，引發償債風險[4]。

二是嚴格按照流程審批執行。債務收支計劃編制以后，一般要經過同級政府常務會審核，然后再報到同級人大或者常務會審議，人大批準以后才能執行編制。如果預算需要調整，也必須按照規定流程來報批。

三是嚴格控制增量。債務率不能超過控制目標值，控制指標要與當地經濟發展速度相適應，與可支配財力匹配，地方不能突破上級批準的債務限額，要在限額內發行政府債券，在公開市場披露信息，這樣有利于預算硬約束，也能夠提高資金的使用效率。

四是千方百計消化存量。要充分發揮項目的帶動效應，通過各種形式挖掘舉債項目的潛力，如發展配套項目，或者招商引資盤活資產，或者帶動周邊土地開發等等，通過項目帶動產生的經濟效益來消化自身債務。地方要拓寬資金來源渠道，可以向積極取得中央或者省市資金支持，還可以在國家出臺的PPP融資政策范圍內，探索多元化融資方式，鼓勵社會資本進入，減輕地方投資舉債壓力。

參考文獻

[1]張皓翔，盧福永.新時代地方政府債務風險管理探討[J].宏觀經濟管理，2019（5）.

[2]李冠青，李成友.給地方政府債務戴上“緊箍咒” [J].人民論壇，2019（15）.

[3]馬恩濤.我國地方政府債務管理：歷史回顧與未來展望[J].公共財政研究，2019（2）.

[4]吳學興.淺析地方政府債務風險的管控[J].金融經濟，2019（10）.