江蘇深化“放管服”改革的突出問題與破解之策

“放管服”改革是一場重塑政府和市場關(guān)系刀刃向內(nèi)的政府自我革命，也是江蘇促進(jìn)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)中向好的重要舉措。江蘇“放管服”改革工作得到黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人的充分肯定，李克強(qiáng)總理在中央改革辦《改革情況交流》第101期《江蘇全省推進(jìn)“不見面審批”》上批示：“江蘇結(jié)合實際大力推進(jìn)‘放管服改革，有關(guān)經(jīng)驗應(yīng)予總結(jié)，更好發(fā)揮示范作用。”國務(wù)院第四次大督查對江蘇“不見面審批（服務(wù)）”進(jìn)行通報表揚(yáng)。2017年“江蘇政務(wù)服務(wù)網(wǎng)”榮獲“中國政務(wù)服務(wù)突出貢獻(xiàn)獎”。2017年，《人民日報》頭版頭條以《江蘇辦事可以“不見面”》為題報道了江蘇不見面審批模式。“不見面審批（服務(wù)）”改革被評選為2017年度江蘇十大新聞。總的來看，雖然江蘇“放管服”改革已經(jīng)取得了明顯成效，但距離審批事項最少、辦事效率最高、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力最強(qiáng)的目標(biāo)還有一定差距，尤其是存在的一些突出問題亟待破解。

一、江蘇深化“放管服”改革存在的突出問題

政府部門對深化“放管服”改革的思想認(rèn)識參差不齊，有待進(jìn)一步加強(qiáng)。取消一項審批，意味著剝奪了一些人的特權(quán);下放一項權(quán)限，等于動了一些人的“奶酪”;簡化一個審批流程，等于削減了其審批“利益鏈”。一些部門工作人員思維習(xí)慣和行為習(xí)慣難以改變，對改革持觀望甚至是不支持態(tài)度。“放管服”改革政策出臺后，有的部門以文件落實文件，以會議落實改革，選擇性弱化、淡化真正需要解決的突出矛盾，而沒有在任務(wù)、進(jìn)度、成效等關(guān)鍵問題上緊盯抓實，甚至有個別部門借改革之機(jī)打起“小算盤”，在強(qiáng)化部門權(quán)力的同時，取消自身本應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。遇到對本部門有削權(quán)減利的改革方案，在制定細(xì)則或執(zhí)行中做“調(diào)和”處理，使改革成效打折扣。更有甚者，打著對口上級部門的旗號，對改革實施條條干預(yù)，出臺文件抵制改革，試圖“翻燒餅”“走回頭路”，找回被改掉的權(quán)力。

“不見面審批”標(biāo)準(zhǔn)化工作各地進(jìn)展不一。2018年9月，江蘇省發(fā)布了《“不見面審批”標(biāo)準(zhǔn)化指引》，推進(jìn)全省“不見面審批”事項“三級六同”，即事項的公布、實現(xiàn)的方式、基本的流程、申請的材料、辦理的時限、繳納的費(fèi)用等六個方面標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一。但各地“不見面審批”標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)展差距明顯，如蘇州市吳江、相城等區(qū)建立了完整的“不見面審批”標(biāo)準(zhǔn)化體系，包含完善的《服務(wù)指南》和《業(yè)務(wù)手冊》，建成功能強(qiáng)大的一體化信息平臺，全面實行集成服務(wù)、套餐式服務(wù)，整體推進(jìn)區(qū)、鎮(zhèn)、村三級標(biāo)準(zhǔn)化體系建設(shè)。但其他地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化進(jìn)程仍然不快，還存在服務(wù)指南不便民現(xiàn)象，部門服務(wù)電話無人接聽;電子政務(wù)平臺“效率低”，沒有真正縮短辦事時間;宣傳力度不夠，群眾對相關(guān)信息知曉率不高。

事中事后監(jiān)管需進(jìn)一步加強(qiáng)，“雙隨機(jī)、一公開”監(jiān)管方式仍需完善。一些地方及部門對事中事后監(jiān)管缺乏應(yīng)有的認(rèn)識，仍然停留在傳統(tǒng)監(jiān)管思維，日常監(jiān)管更愿意使用行政處罰、行政強(qiáng)制等傳統(tǒng)手段。隨著社會分工、社會結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜，監(jiān)管對象、監(jiān)管內(nèi)容發(fā)生了重大變化，傳統(tǒng)的監(jiān)管理念和監(jiān)管方式難以適應(yīng)新形勢新任務(wù)要求，亟待引進(jìn)新型的監(jiān)管理念和監(jiān)管形式。“雙隨機(jī)一公開”抽查等監(jiān)管方式雖然先進(jìn)，各市（縣、區(qū)）各部門也都建立了相應(yīng)平臺及檢查對象數(shù)據(jù)庫，但數(shù)據(jù)庫內(nèi)容交叉重疊，缺乏整體統(tǒng)一性，容易造成“交叉管、上下管、無法管”的弊病;部門間聯(lián)合檢查機(jī)制不健全，配合度低，難以真正起到去除執(zhí)法擾民、實現(xiàn)有效監(jiān)管的目的。

“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”便利化程度亟待提升。互通共享的統(tǒng)一政府信息平臺，是開展政務(wù)服務(wù)、大數(shù)據(jù)信息分析、實現(xiàn)線上審批、推進(jìn)部門聯(lián)合監(jiān)管的基礎(chǔ)。政務(wù)信息化建設(shè)的“各自為政、條塊分割、煙囪林立、信息孤島”問題依然存在，政務(wù)信息系統(tǒng)整合還沒從根本上、全局上實現(xiàn)突破，仍然存在“線上線下反復(fù)跑”、重復(fù)提交申請材料等問題。“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”功能開發(fā)不足，服務(wù)內(nèi)涵和外延缺乏權(quán)威界定;缺乏統(tǒng)一的數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)，存在數(shù)據(jù)安全風(fēng)險;傳統(tǒng)行政思維與“互聯(lián)網(wǎng)+”思維出現(xiàn)脫節(jié)。

法律法規(guī)“天花板”問題制約了“放管服”改革的深入。立法體系建設(shè)不能跟進(jìn)改革政策供給步伐，一些地方在推行電子證照、電子印章、電子簽名、電子檔案方面，由于法規(guī)不健全，造成認(rèn)定使用難、跨地區(qū)辦理難;淘寶、滴滴、摩拜、人人貸、美團(tuán)外賣等新型交易場所的審批監(jiān)管缺乏針對性的法律法規(guī)，原有的相關(guān)法律法規(guī)也未及時進(jìn)行修訂，立法層面授權(quán)不夠;基層承接能力不足，缺乏強(qiáng)有力的法律支撐體系。上述問題都對下一步“放管服”改革工作提出了挑戰(zhàn)。

二、深化江蘇“放管服”改革的總體思路與對策建議

當(dāng)前和今后一個時期，堅持問題導(dǎo)向、深化江蘇“放管服”改革，要以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，深入貫徹黨的十九大和十九屆二中、三中全會精神，按照黨中央、國務(wù)院決策部署，自覺踐行新發(fā)展理念，圍繞推動“六個高質(zhì)量”，始終抓住“放管服”改革這個“牛鼻子”，扭住深層次矛盾和重點(diǎn)難點(diǎn)問題持續(xù)精準(zhǔn)發(fā)力，推動政府職能產(chǎn)生深刻轉(zhuǎn)變，最大限度地減少政府對市場資源的直接配置，最大限度減少政府對市場活動的直接干預(yù)，切實以簡政放權(quán)釋放活力和動力，以創(chuàng)新監(jiān)管管出公平和秩序，以優(yōu)化服務(wù)推進(jìn)便利化、品質(zhì)化服務(wù)，努力把江蘇打造成為審批事項最少、辦事效率最高、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活力最強(qiáng)的區(qū)域。在推進(jìn)原則把握上，要做到“五個堅持”：即堅持以推動思想大解放為先導(dǎo)，堅持把問題導(dǎo)向作為重要方法，堅持“放、管、服”緊密結(jié)合，堅持與“互聯(lián)網(wǎng)+”融合促進(jìn)，堅持改革與法治辯證統(tǒng)一，為全省高質(zhì)量發(fā)展提供良好環(huán)境支撐和制度保障，確保江蘇走在全國“放管服”改革前列。

進(jìn)一步統(tǒng)一思想，激活改革內(nèi)在動力。一是強(qiáng)化“一把手”責(zé)任。“龍頭怎么甩，龍尾怎么擺”“改革千難萬難，一把手肯抓肯干就不難”。習(xí)近平總書記多次在中央全面深化改革委員會會議上強(qiáng)調(diào)，黨政主要負(fù)責(zé)同志要在全面深化改革中發(fā)揮重要作用。必須進(jìn)一步明確黨政主要負(fù)責(zé)同志職責(zé)，在領(lǐng)導(dǎo)層面形成深化改革、推動改革的示范效應(yīng)。明確“一把手”不僅親自抓、帶頭干，還要勇于挑最重的擔(dān)子、啃最硬的骨頭，做到重要改革親自部署、重大方案親自把關(guān)、關(guān)鍵環(huán)節(jié)親自協(xié)調(diào)、落實情況親自督察。二是營造良好氛圍。建立完善的宣傳機(jī)制、鼓勵機(jī)制、免責(zé)問責(zé)機(jī)制、督查推進(jìn)機(jī)制，重點(diǎn)解決體制內(nèi)干部隊伍“能力不足不能為、動力不足不想為、擔(dān)當(dāng)不足不敢為”的弊端，形成以上率下、真抓實干的良好氛圍。同時，進(jìn)一步調(diào)動全社會參與改革、支持改革，為改革出力的積極性，提升全民改革的參與度。三是強(qiáng)化部門協(xié)作。建立完善的合作機(jī)制，增強(qiáng)部門配合意識，建立縱向到底、橫向到邊的部門協(xié)作體系，細(xì)化責(zé)任分工，分清主次責(zé)任，形成工作合力，強(qiáng)化協(xié)同推進(jìn)，齊頭并進(jìn)抓改革。四是轉(zhuǎn)變改革視角。改革不是謀一時“政績”，而是制定切實為民謀利的惠民舉措，不能局限于政府官員的視角看待改革，政府部門應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)變視角，用“企業(yè)眼光”“群眾視角”對待改革。

用政府權(quán)力的“減法”，換取市場活力的“乘法”。一是進(jìn)一步削減審批事項。深化行政審批制度改革要從重數(shù)量向提高“含金量”轉(zhuǎn)變，繼續(xù)取消“含金量”高的行政審批事項，激發(fā)市場活力。最大限度地減少行政審批事項，重點(diǎn)減少第三產(chǎn)業(yè)與服務(wù)業(yè)方面的許可與審批事項。二是突出行政審批的服務(wù)功能。建立服務(wù)型的行政審批制度，相對集中行使行政審批權(quán)，將分散式、封閉式、串聯(lián)式的審批轉(zhuǎn)變?yōu)榧惺健㈤_放式、并聯(lián)式的審批，設(shè)立法定的行政審批局。三是從“給群眾端菜”向“讓群眾點(diǎn)菜”轉(zhuǎn)變。改革的目的是讓市場、企業(yè)、群眾滿意，而不是僅僅停留在紙面或者政績層面，必須轉(zhuǎn)變作風(fēng)，站在企業(yè)、群眾辦事的角度開展相關(guān)改革。四是建立自上而下統(tǒng)一的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化行政審批制度。制定單個事項行政審批標(biāo)準(zhǔn)，梳理審批條件、辦理流程、重要提示、文書格式等要素;設(shè)計聯(lián)合審批標(biāo)準(zhǔn)并構(gòu)建與標(biāo)準(zhǔn)相配套的運(yùn)作機(jī)制，以辦事指南等形式為載體，將行業(yè)準(zhǔn)入所涉部門基本要求“一網(wǎng)打盡”;構(gòu)建行政審批服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化體系，具體包括行政審批服務(wù)通用基礎(chǔ)、服務(wù)提供、服務(wù)保障標(biāo)準(zhǔn)等。

全力推進(jìn)“不見面審批”標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)。一是在清理審批事項、優(yōu)化審批流程的前提下推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)化工作。按照“誰行使、誰清理”的原則，對現(xiàn)有行政審批權(quán)力事項進(jìn)行再梳理，提出取消、轉(zhuǎn)移、下放、整合、保留等清理意見。二是以規(guī)范的流程確保行政審批運(yùn)行標(biāo)準(zhǔn)化。明晰審批權(quán)的行使流程，包括明確審批條件、申請材料、審批流程、技術(shù)審查和審核標(biāo)準(zhǔn)、審批時限、審批結(jié)果及告知、救濟(jì)途徑、責(zé)任追究，特別是對于涉及多個部門的聯(lián)合審批，更需要明晰流程。審批權(quán)限下放前，對承接部門的承接能力進(jìn)行全面考核，對承接能力不足的部門及時增強(qiáng)力量，做到“編隨事走”。三是以高效的服務(wù)中心推進(jìn)行政審批組織標(biāo)準(zhǔn)化。各地應(yīng)推進(jìn)審批職能向一個處室集中，審批處室向辦事大廳集中，辦事大廳向?qū)徟洲D(zhuǎn)變，積極推進(jìn)“一枚印章管審批”進(jìn)程。推行審批窗口辦公的標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，現(xiàn)場管理力求精細(xì)。四是以完備的監(jiān)管體系強(qiáng)化考核標(biāo)準(zhǔn)化。實現(xiàn)事前、事中、事后監(jiān)管的統(tǒng)一協(xié)調(diào)、有效運(yùn)作。事前監(jiān)管著重完善新增審批事項的監(jiān)督機(jī)制，事中監(jiān)管著重健全行政審批政務(wù)行為的監(jiān)督體系，事后監(jiān)管著重建立考核追究機(jī)制、追責(zé)免責(zé)機(jī)制等。

進(jìn)一步完善體制機(jī)制，強(qiáng)化事中事后監(jiān)管。一是構(gòu)建科學(xué)的監(jiān)管職責(zé)體系。完善綜合監(jiān)管，推進(jìn)市、縣兩級綜合行政執(zhí)法改革，減少多頭執(zhí)法和重復(fù)檢查，消除監(jiān)管盲點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)尚未進(jìn)行大的調(diào)整前，按照“誰審批誰監(jiān)管、誰主管誰監(jiān)管”的原則，制定部門監(jiān)管責(zé)任清單，明確監(jiān)管主體，細(xì)化職責(zé)分工，建立登記注冊、行政審批、行業(yè)主管相互銜接的監(jiān)管機(jī)制，確保“事有人管、責(zé)有人負(fù)”。二是政府部門內(nèi)部應(yīng)探索審批監(jiān)管服務(wù)分開。解決內(nèi)部職能邊界，構(gòu)建決策執(zhí)行監(jiān)督相對分離、相互制約的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。三是建立健全“清單管理”制度。對應(yīng)部門權(quán)力清單，建立內(nèi)容翔實的權(quán)責(zé)清單，明確追責(zé)、免責(zé)行為，劃清審慎監(jiān)管的自由裁量權(quán)，確保監(jiān)管職責(zé)不被濫用。四是建立以信用監(jiān)管為核心的新型監(jiān)管機(jī)制。強(qiáng)化信用立法工作，建立體系完善的信用管理制度，加大失信違規(guī)成本，打造覆蓋全社會、信息共享、統(tǒng)一監(jiān)管、聯(lián)合懲戒的信用監(jiān)管體系。

深度融合、深入推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”。一是轉(zhuǎn)變思維觀念。互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)在給簡政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)方面帶來巨大便利的同時，“互聯(lián)網(wǎng)+”催生的大量新組織、新業(yè)態(tài)、新模式，也對傳統(tǒng)的政府審批及監(jiān)管形成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。應(yīng)提升對“互聯(lián)網(wǎng)+”思維的認(rèn)識，充分了解“智慧治理”“智慧政府”治理模式，建立線上、線下，中央、省、市、縣全局“一盤棋”的大局觀。二是優(yōu)化線下辦理流程。通過轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)管理方式，優(yōu)化和再造業(yè)務(wù)流程，全面梳理涉及群眾辦事的政務(wù)服務(wù)事項，逐項梳理基本流程和辦事依據(jù)，推進(jìn)政務(wù)服務(wù)的協(xié)同化、便捷化和智能化，從“條塊分割”向“整體聯(lián)動”轉(zhuǎn)變、從“群眾來回跑”向“部門協(xié)同辦”轉(zhuǎn)變。三是以數(shù)據(jù)交換共享為基礎(chǔ)，加快實現(xiàn)網(wǎng)上業(yè)務(wù)協(xié)同應(yīng)用。出臺促進(jìn)數(shù)據(jù)資源共享的整合措施和管理辦法，從制度層面打破“信息孤島”“信息壁壘”，自上而下推動政務(wù)信息共享融合。將政府部門之間的全鏈條審批、協(xié)辦、會商等工作全部實現(xiàn)電子化，審批方式由“串聯(lián)”變?yōu)椤安⒙?lián)”。實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項的網(wǎng)上綜合受理和全程協(xié)同辦理，涉及政務(wù)服務(wù)事項的證件數(shù)據(jù)、相關(guān)證明信息等跨部門、跨區(qū)域、跨行業(yè)互認(rèn)共享，切實做到“證件聯(lián)用、信息聯(lián)通、服務(wù)聯(lián)動”，力促“群眾跑腿”向“數(shù)據(jù)跑路”轉(zhuǎn)變。四是充分利用政務(wù)數(shù)據(jù)推動政府治理由靜態(tài)向動態(tài)轉(zhuǎn)變。借助“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)實時進(jìn)行數(shù)據(jù)收集和分析挖掘，為決策過程提供精準(zhǔn)的科學(xué)決策依據(jù)，提高政府科學(xué)決策水平和決策效率，使政府從“主觀主義、經(jīng)驗主義”的模糊粗放的管理方式，邁向“數(shù)據(jù)驅(qū)動、實事求是、科學(xué)精準(zhǔn)”的治理方式。

全面推進(jìn)信用管理體系建設(shè)。一是強(qiáng)化信用立法。征信主體和征信對象需要以法律的形式加以明確。對于企業(yè)和個人信用管理，除了要明確征管部門，還要明確監(jiān)督部門。確定信用應(yīng)用渠道和獎懲措施。尤其是對于信用降級、信用受損的單位和個人，建立申訴機(jī)制。二是明確或成立信用主管機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)有的金融、行政管理、商業(yè)三大征信體系基礎(chǔ)上，明確或成立信用主管部門，統(tǒng)籌各層級、各領(lǐng)域信用工作。明確部門分工，銀行負(fù)責(zé)信貸信用信息管理，公安部門負(fù)責(zé)個人信用信息管理，工商部門負(fù)責(zé)企業(yè)法人信用信息管理，民政部門負(fù)責(zé)社會組織信用信息管理，編辦負(fù)責(zé)黨政機(jī)關(guān)事業(yè)單位信用信息管理，在業(yè)務(wù)工作中受信用主管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一指導(dǎo)。實施信用信息“一站式”管理，打造致力于為全社會提供信用信息服務(wù)，宣傳信用法律法規(guī)、制度規(guī)范、建設(shè)成效、典型案例等統(tǒng)一信用門戶。三是合理運(yùn)用信用數(shù)據(jù)。信用主管機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)開展以市場主體信息公示披露、信用承諾、信用報告查詢使用為主要手段的事前信用管理;以對市場主體進(jìn)行以信用分類評價、大數(shù)據(jù)檢測、第三方信用評估監(jiān)督等為主要手段的事中信用管理;以對嚴(yán)重失信者進(jìn)行以輿論曝光、開展聯(lián)合懲戒等為主要手段的事后信用管理。同時大力推進(jìn)公共信用信息共享，將銀行個人征信、法院信用信息、不同地區(qū)、不同平臺信用信息進(jìn)行歸集，提高信用信息的準(zhǔn)確率。

加快推進(jìn)法律法規(guī)“改、立、廢”進(jìn)程。一是全局部署安排，協(xié)調(diào)“破立”關(guān)系。強(qiáng)化頂層設(shè)計，破除部門利益等體制機(jī)制障礙，力求深化改革與修訂配套法律同步推進(jìn)，修訂的法律法規(guī)充分考量基層的執(zhí)行能力。設(shè)計出臺系統(tǒng)的監(jiān)管法律，為“放管服”改革簡政放權(quán)后的監(jiān)管提供更加充分的依據(jù)。二是加快出臺“互聯(lián)網(wǎng)+”領(lǐng)域的基本性法律。為政府監(jiān)管提供必要的法律依據(jù)和普適的執(zhí)法手段。針對互聯(lián)網(wǎng)金融等涉及面廣、影響較大的新業(yè)態(tài)，加快對現(xiàn)有的部門規(guī)章和其他規(guī)范性文件進(jìn)行整合完善，將其上升為國務(wù)院行政法規(guī)，提升立法位階，明確監(jiān)管重點(diǎn)，引導(dǎo)行業(yè)健康有序發(fā)展。針對新興業(yè)態(tài)市場中產(chǎn)生的新問題，加快出臺市場準(zhǔn)入、稅收、信用管理等方面配套性法律法規(guī)，促進(jìn)新興業(yè)態(tài)市場法治化建設(shè)，為其市場發(fā)展保駕護(hù)航。三是重點(diǎn)解決行政審批“一長四多”（時間長、蓋章多、中介多、收費(fèi)多、材料多）的法律根源問題。突破“重審批、輕監(jiān)管”“以批代管”的傳統(tǒng)觀念，廢除不合理的程序和事項，對涉及企業(yè)登記準(zhǔn)入、投資創(chuàng)業(yè)、群眾辦事辦證等有關(guān)法律法規(guī)、政府規(guī)章、規(guī)范性文件進(jìn)行修訂，解決行政審批的“一長四多”等問題。四是做出法律法規(guī)格局方面的調(diào)整。以清理部門規(guī)章和省級人大條例、省級政府規(guī)章為重點(diǎn)，切斷掌控行政權(quán)力者以此尋租、與民爭利的“灰黑”路徑。在清理行政審批項目的同時，還要同步清理具有審批特性的其他權(quán)力事項和公共服務(wù)事項。五是鞏固提升依法行政能力。行政主體的法治能力建設(shè)以及思維能力建設(shè)均需適應(yīng)“放管服”改革需求，不斷加強(qiáng)對部門、執(zhí)法者的法制化培訓(xùn)，切實提升依法行政、執(zhí)法監(jiān)管的能力和水平，徹底規(guī)避保護(hù)主義等有違公平理念和法治理念的思維方式。

（執(zhí)筆人：狄偉，江蘇省機(jī)構(gòu)編制委員會辦公室）

責(zé)任編輯：劉志剛