社會輿論監督的法律問題研究

趙雅芝

佛山科學技術學院，廣東 佛山 528000

一、社會輿論監督的概念及意義

立法在于表達民意，分配正義；行政在于執行民意，實現正義；司法在于復歸民意，矯正民意。可見，民意是當今法治社會中不可或缺的重要內容，而實現民意的最直接最有效的方式便是社會輿論及其監督。

社會輿論監督(下文稱輿論監督)，是公民群體對社會最普遍的監督，即通過報紙、廣播、電視、互聯網等大眾傳播媒介(又稱新聞媒介)，來反映對某一社會現象、某個社會事件或社會問題所形成的比較一致的意見，實際上它是代表公眾的意志對社會事件作出的強有力的主動回應。借鑒周甲祿先生的理解：輿論監督主要是指公眾利用大眾傳播媒介對國家機關、國家機關工作人員和公眾人物與公共利益有關的事務進行揭露、批評和提出建議的行為。[1]

輿論監督權在我國雖無明確規定，但輿論監督作為公民行使社會主義民主權利的有效形式之一，需要正確把握其中的“度”。美國社會學家、傳播學奠基人之一拉扎斯菲爾德認為大眾媒介是一種既可以為善服務，又可以為惡服務的強大工具；而總的說來，若不加以限制，它為惡的可能性更大。[2]如何最大限度地發揮輿論監督的促進作用，并盡可能地消除社會輿論可能造成的消極影響，這就需要我們把握基本的法律價值判斷和思維邏輯，樹立理性的輿論監督觀念，將社會輿論監督納入法治的軌道，建立合理的輿論監督模式。

二、從不同角度看社會輿論監督存在的問題

(一)從政府的角度看輿論監督存在的問題

首先，政府信息公開的供給與公眾信息獲取的需求之間存在著嚴重的不匹配問題。由于輿論監督是社會大眾對公權力進行限制與約束的重要途徑之一，政府作為公權力的終極代理者，大多不愿將其負面信息公諸于眾，造成公眾對政府信息的關注度較低，直接導致了“監督社會問題比監督公權力多”、“監督中下層比監督中上層多”的情況，形成輿論監督錯位，削弱了新聞媒體的輿論監督權，損害了公民的知情權。

其次，對輿論監督的利用不當。盧梭曾提及該情況：要影響輿論的形成可以在輿論還沒有確定時就將其固定下來，即在公共判斷形成之前做出以決定公共判斷。[3]這樣直接使社會輿論由“異言堂”變成“一言堂”，便也失去了輿論監督本身的意義。

(二)從新聞媒體的角度看輿論監督存在的問題

首先，是新聞工作者報道的信息。一方面，新聞報道應具有真實性和客觀性。只有報道真實、客觀，受眾才能對各種社會信息有正確的認知、理性的評價。高鋼提到：“假新聞已構成對傳媒公信力最為嚴重的威脅。”[4]，因為其勢必會造成公眾的錯誤理解與不當言論甚至社會紛爭，不利于社會的和諧發展，也會一定程度上降低公眾對新聞媒體的信任度以及打擊到公眾對輿論監督的積極性。另一方面，新聞報道的內容應是關乎社會大眾切身利益的話題。而當前我國的新聞媒體有這樣的一種情況——雖報道真實信息，卻遠離普通百姓的生活或回避社會熱點，使公眾喪失對公共事務的熱情與信心，缺乏對社會民生熱點的關注。

其次，是新聞業的狀況問題。一是記者的正當權益得不到保障。我國并未規定記者的采訪權，因而只能以一般侵權來處理記者在采訪過程中受到的人身傷害事件。二是媒體的侵權現象嚴重。一般表現為侵犯采訪對象的人格權，如隱私權、肖像權、名譽權等。此外，“媒體審判”也是媒體侵權的方式之一，對“法院審判”具有一定的不良影響，妨礙司法公正。三是“新聞尋租”。所謂“新聞尋租”是指新聞界或新聞從業人員利用新聞宣傳和輿論監督的權力，為團體或個人謀求不正當利益，獲得、索取好處的一種行業腐敗行為。因為新聞媒體的內部因素，導致公眾接收的信息欠缺一定的公正性與真實性，使社會輿論的監督作用無法正常發揮。

(三)從公眾的角度看輿論監督存在的問題

首先，社會輿論的意志與政策法規的內容、司法判決難免會出現沖突。在輿論監督過程中，政策出臺前的征求民意、政策出臺后的具體落實和案件審理等需涉及專業領域的方面不少，但社會大眾一般不具備專業的知識與能力去理解其中的深意，從而出現社會大眾對政策實施持觀望態度或異議的情況，或者是妄圖以輿論干擾司法審判、對司法予以干涉的情況。公眾總是感性至上而非法律至上，并不過多地考慮法律法規的要求，導致出現了輿論監督與立法、司法和行政產生沖突的情況。

其次，公眾易被輿論牽著鼻子走，最后形成輿論一面倒或兩極分化的局面。大眾普遍以感性理解法律問題，以個人情感判斷社會事件，以致于極易盲從媒體的引導，跟隨某些新聞工作者的言論形成一股股“傀儡”輿論，從而使社會輿論失去意義。

最后，公眾缺乏對法律的尊重，出現輿論監督越位的情況。公眾對法律與道德的混淆，是社會輿論的非理性態度的根本原因。如“輿論審判”，其報道往往是片面、失實的，報道者利用煽情的語言，去激起公眾對某一方當事人的憎恨或同情，有意無意地壓制了公眾對案件事實的真實情感與判斷，使公眾對未審結的案件先入為主、做出定論，從而侵犯司法審判的獨立。

三、社會輿論監督機制運行現狀

一是輿論監督法制不健全，主要體現為兩點：其一，我國法律對傳播性活動的授權性規范不完善，如采訪權、報道權等沒有成為法定性權利；其二，我國關于新聞的法律是分散的，沒有一部系統的法律法規。

二是輿論監督體制不科學。這體現在我國的新聞媒體受行政權力的干涉較大，不能完全獨立，導致出現政府阻攔其負面消息公開、掩蓋社會某些黑幕等現象。

三是輿論監督機制不完善。主要體現為三點：其一，采訪機制——新聞記者的采訪往往遭受公權力的強力阻撓。其二，信息反饋機制——社會大眾難以了解政府對媒體“曝光”以及公眾輿論的反應，二者之間沒有一個健全的信息反饋機制。其三，責任追究機制——缺乏對記者在采訪過程中受到的人身傷害與線索提供者后期遭到打擊報復的保障措施。

四是新聞媒體自身的制約。主要體現為新聞媒體中的權錢交易以及媒體工作人員的自身素質。

四、加強社會輿論監督機制的法律保障

(一)規范政府權力，使輿論監督不錯位、不缺位

1.政府要放開對新聞媒體的控制

政府要明確新聞媒體的新聞自由權，只要新聞報道不違法，就不得干預，讓其受中國輿論市場的影響，自我發展、自我完善。讓政府官員意識到，新聞媒體不是他們的工具，而是可以與他們相提并論的“第四種權利”的實現方式。

2.提高政府的信息能力與責任追究能力

要健全新聞輿論監督機制，必須做到信息傳通渠道暢通、信息反饋與責任追究機制完善。如不得控制合法報道的發行，哪怕是政府的負面消息；并將政府部門、單位及其工作人員納入嚴格追究責任清單中，防止其不履行或者不正確履行職責的行為。

(二)完善新聞輿論監督法制

1.出臺系統性的新聞法律法規

如制定《新聞法》。我國已有的關于新聞媒體的法律規定相對薄弱，除了缺少對新聞工作者的針對性的權利規定外，其禁止性規范也無太多的規定，例如權錢交易、有償新聞等規定都是在上世紀九十年代出臺的，內容簡略且跟不上時代的發展，而后僅在2005年頒布的《報紙出版管理規定》中簡單提及該禁止性規定。因此，我國不僅需整合、刪改我國已有的新聞相關法律，還要隨時代發展重新制定新的新聞法律法規，最終出臺一部系統的新聞法。

2.完善新聞媒體的保護性權利

記者權是新聞工作者在其人身、財產權利受到侵犯時，尋求權利救濟的根據。因此，法律應當規定記者權以及明確侵犯記者人身、財產權利的后果以及事后的懲罰與追究機制。

采訪權是新聞工作者的基礎性權利，報道權則是目的性權利，均建立在新聞自由的前提下。杰斐遜曾說，“自由報刊應該成為對行政、立法、司法三權起到制衡作用的第四種權力”，指出了新聞傳媒的獨立地位與自由權利對保證有效監督的重要性。因此，法律除了應明確采訪權與報道權之外，還應當規定：國家機關工作人員無正當理由不得拒絕新聞媒體的采訪，限制新聞媒體的報道。

3.完善新聞媒體的限制性與禁止性規范

對媒體權利的限制。法律需要規定媒體報道必須遵循真實客觀的原則，媒體的權利不能躍居法律之上，新聞媒體不可以直接干涉司法判決，新聞工作者不可以借媒體誤導輿論的方向，法律應對享有權利的條件和內容以及權利的范圍、行使的程序、違反法律的后果等相關問題予以規定。[5]針對當前我國的國情，可以借鑒美國的做法：新聞傳播堅守審而未結原則。這一原則主要是指在訴訟進行之時，不得出版針對法庭和法官的批評，不得發表未加證實的有關案情的消息。這一原則既避免了輿論對司法審判的干擾，又保證了司法的權威性。

對媒體權利的禁止。如有償新聞、記者敲詐勒索等權錢交易的現象都需要法律的嚴厲打擊。2006年，美國嚴厲抨擊77家電視臺的“有償新聞”事件后，基本消滅了有償新聞，其根本原因在于“行業自律”。因為美國的記者一旦違反新聞工作規定，新聞單位會毫不猶豫地將其開除，剝奪其以前獲得的所有榮譽，并公開向讀者道歉。[6]與美國相比，我國對新聞工作者報道有償新聞的處罰較輕，在《新聞記者證管理辦法》第35條中規定的處罰內容僅是警告、罰款，情節嚴重者注銷新聞記者證。

因此，我國應制定《新聞法》，將新聞工作者的權利與義務、允許與禁止、保護與處罰的內容進行明確規定，才能肅清新聞媒體的不良風氣，推進輿論監督法制的完善。