2019年新一輪區域協調發展及體制機制創新分析

郭冠男

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實施區域協調發展戰略是新時期國家重大戰略之一。今年以來，我國區域協調部署動作迅速，連續制定出臺幾大區域發展戰略，區域協調發展新機制也在迅速構建。本文首先對當前我國出臺建立區域協調發展新機制的背景進行了分析，認為構建區域協調發展新機制是適應我國經濟社會發展新階段和新矛盾的重大制度部署、契合不同區域資源稟賦差異及多元化發展、有利于進一步促進經濟新常態下新增長點的形成，并對今年區域協調發展新機制及區域協調發展重大部署主要進展進行了梳理，在此基礎上提出相關政策建議。

一、我國出臺建立區域協調發展新機制的背景

實施區域協調發展戰略是新時代國家重大戰略之一，是貫徹新發展理念、建設現代化經濟體系的重要組成部分。十八大以來，各地區各部門雖然在建立健全區域合作機制、區域互助機制、區際利益補償機制等方面的探索取得了一定成效，但我國區域發展差距依然較大，區域分化現象逐漸顯現，區域發展不平衡不充分問題依然比較突出?；诖?，在十九大報告中就提出要建立更加有效的區域協調發展新機制。去年11月29日《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》（下稱《意見》）正式發布，這是貫徹落實黨的十九大所提出的實施區域協調發展戰略的重要舉措。去年12月召開的2018年中央經濟工作會議，又再次強調促進區域協調發展，并將之列入國家2019年重點經濟工作任務。區域協調發展已經成為推動我國經濟社會發展的主動抉擇，同時也是推動我國區域高質量一體化發展的內在要求?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》的出臺將成為我國區域發展在未來一段時期內的綱領性文件。

二、構建區域協調發展新機制的重要意義

（一）是適應我國經濟社會發展新階段和新矛盾的重大制度部署

黨的十九大報告立足于我國社會發展階段性特征的科學判斷，指出“我國社會主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾”。區域發展不平衡是當前我國面臨的發展不平衡不充分矛盾的重要指向，而區域協調發展新機制正是落實這一基本方略的重要舉措。我國東部地區、中部地區、西部地區之間發展水平差距較大且顯現出繼續擴大的態勢，2018年，全國人均GDP為6.45萬元，僅有前11名的各省市人均GDP超過全國平均水平，有近2/3的省市人均未能達到全國平均水平，其中有近1/3的省市遠低于全國平均水平。因此，建立更加有效的區域協調發展新機制，正是為了更好地適應當前發展中的新特點，減緩發展中面臨的區域不平衡形勢，滿足不同地區人民對美好生活的向往和追求，為未來實現全面小康和基本實現社會主義現代化提供制度支撐。

（二）契合不同區域資源稟賦差異及多元化發展

我國不同區域經過多年來的發展，已經呈現出發展程度不同、發展方向多元化的局面。要推動形成人與自然和諧發展的現代化建設新格局，不能只謀“一城一域”，而要下好全國一盤棋，要對不同區域因地施策。也就是說，隨著我們對區域協調發展的認識不斷深化，區域協調發展的重點在于不搞“一刀切”，而是針對不同區域的特點，強調取長補短、精準定位、差異化發展。例如，對革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區要加大力度支持其加快發展，對西部地區要強化舉措推進西部大開發形成新格局。再如，通過深化區域合作機制構建中心城市引領城市群發展、城市群帶動區域發展的新模式;通過健全區際利益補償機制構建橫向生態補償、糧食主產區與主銷區之間利益補償模式;通過優化區域互助機制構建發達地區與欠發達地區的經濟互助模式。

（三）有利于進一步促進經濟新常態下新增長點的形成

激發新的經濟增長點是當前推進區域進一步協調發展的重要出發點?！吨泄仓醒雵鴦赵宏P于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出“推動京津冀、長江經濟帶、粵港澳等區域市場建設，加快探索建立規劃制度統一、發展模式共推、治理方式一致、區域市場聯動的區域市場一體化發展新機制，促進形成全國統一大市場;以‘一帶一路建設為重點，實行更加積極主動的開放戰略，推動構建互利共贏的國際區域合作新機制”。很顯然，此次出臺的意見對我國區域內部、區域之間以及與國際合作協調合作發展方面做出了科學謀劃和長遠部署，勢必會帶來更高水平的發展和開放，區域協調發展也將成為激發新的經濟增長點和筑牢經濟增長新支撐的重要基石。

三、2019年區域協調戰略部署及區域協調發展新機制探索的主要進展

（一）幾大國家重大區域發展戰略開始協調發力

我國以“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設等重大戰略為引領，以西部、東北、中部、東部四大板塊為基礎，促進區域間相互融通補充。中央賦予這幾個國家重大戰略的使命非常清晰，效果也越來越顯著。“一帶一路”建設助推沿海、內陸、沿邊地區協同開放，京津冀協同發展以疏解北京非首都功能為“牛鼻子”調整區域經濟結構和空間結構，長江經濟帶充以橫跨東中西三大板塊作為區位優勢推動長江上中下游地區協調發展和沿江地區高質量發展。幾大戰略共同的著力點都是集中建立經濟的關聯，優化經濟發展空間格局，通過協調發力釋放出我國經濟發展的巨大潛能。長三角、珠三角和京津冀三大都市經濟圈成為引領我國區域經濟發展的“三大引擎”。

（二）長三角區域一體化戰略上升為國家戰略

2018年11月5日，在首屆中國國際進口博覽會開幕式上，習近平主席指出，為了更好發揮上海等地區在對外開放中的重要作用，將支持長江三角洲區域一體化發展并上升為國家戰略。今年的政府工作報告更是明確提出了將長三角區域一體化發展上升為國家戰略，要編制實施發展規劃綱要，并部署多項相關政策改革發展舉措。這也意味著，繼“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設之后，長三角區域一體化將成為又一個由習近平總書記親自謀劃、部署和推動的國家戰略。今年7月27日，國務院印發中國（上海）自由貿易試驗區臨港新片區總體方案，這是長三角區域一體化發展戰略落地的重要舉措。臨港方案重點對標美國、歐盟等30個國家和地區，從促進投資、貿易、金融、人員等要素流動出發，聚焦總部經濟、人民幣跨境結算、新型國際貿易等重要產業領域，研究提出100多項改革創新舉措。這些改革舉措將引領長三角地區推進更高起點的深化改革和更高層次的對外開放，并同“一帶一路”建設、京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設相互配合，完善我國區域發展空間布局。

（三）國家級自貿區擴容是區域內外協調聯動發展的重大實踐

8月26日，國務院印發《關于6個新設自由貿易試驗區總體方案的通知》，在山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江6省區設立自由貿易試驗區。此次增設的6個自貿區仍然以制度創新為核心，圍繞投資、貿易、金融、事中事后監管等方面，提出了各具特色的具有系統性、集成性的改革試點任務。如山東側重發展海洋特色產業;江蘇著力于提高境外投資合作水平;廣西自貿區主要是打造對東盟合作先行先試示范區;河北支持生物醫藥與生命健康產業開放發展;云南側重于創新沿邊跨境經濟合作模式;黑龍江建設面向俄羅斯及東北亞的交通物流樞紐等。它們將結合區位優勢對國家發展戰略進行探索，逐步成為新時代改革開放的新高地。從2013年上海自貿試驗區掛牌至今，我國自由貿易試驗區已增至18個。我國自貿區建設進入了從東部“一條線”向中西部的“面”推進的階段。自2013年中國設立上海自貿試驗區以來截止到今年6月，自貿區已向全國復制推廣了五批171項改革試點經驗，累計新設企業60多萬家，外資企業近4萬家，以不到全國萬分之二的面積，吸收了12%的外資、創造了12%的進出口額。自貿試驗區已經成為全球發展與合作的重要平臺，政策紅利正在持續釋放，內外聯動的自貿區網絡還將在新經濟思維引領下重塑全球經貿規則。

（四）深圳建設中國特色社會主義先行示范區對我國區域協調發展具有全局意義和標桿作用

8月18日，《中共中央國務院關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》全文發布。《意見》指出，中國特色社會主義進入新時代，支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區，有利于在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放，形成全面深化改革、全面擴大開放新格局;有利于更好實施粵港澳大灣區戰略，豐富“一國兩制”事業發展新實踐;有利于率先探索全面建設社會主義現代化強國新路徑。建設深圳先行示范區對新時期我國區域協調發展具有全局意義。今年2月份，中共中央、國務院印發了《粵港澳大灣區發展規劃綱要》，粵港澳大灣區肩負著構筑創新發展新高地、引領和帶動珠三角地區率先實現創新轉型的歷史重任。深圳先行示范區的全局意義，首先就表現在助推粵港澳大灣區建設方面，通過協調合作等一系列政策和舉措將促進人員、資金、技術和信息等要素高效便捷流動，有利于粵港澳建設發展登上新臺階，也將通過區域協調發展進一步豐富我國“一國兩制”事業發展新實踐，為實現中華民族偉大復興的中國夢提供有力支撐。同時，深圳建設中國特色社會主義先行示范區對深圳的定位為高質量發展高地，對我國區域經濟發展有著重要的標桿作用和示范意義，也正式承擔起我國區域協調發展戰略中領頭帶隊的重要任務。

（五）各項區域協調發展新機制正在迅速構建

《中共中央國務院關于建立更加有效的區域協調發展新機制的意見》提出，到2020年，要建立與全面建成小康社會相適應的區域協調發展新機制，在建立區域戰略統籌機制、基本公共服務均等化機制、區域政策調控機制、區域發展保障機制等方面取得突破，在完善市場一體化發展機制、深化區域合作機制、優化區域互助機制、健全區際利益補償機制等方面取得新進展。半年多來，各地已經開始積極探索區域協調發展新機制的實施路徑。如，福建省委、省政府印發的《關于建立更加有效的區域協調發展新機制的實施方案》，河南省委、省政府7月印發的《建立更加有效的區域協調發展新機制實施方案》等，大力推動了意見的落地。

四、改革建議

一是對已出臺重大區域發展戰略進行總結、梳理、評估，在此基礎上對我國區域戰略性部署進行回顧和展望，有利于完善未來一段時期的區域協調發展思路和重點。二是在京津冀、粵港澳、長江經濟帶等重要區域加快構建“協同聯動”機制，強化頂層設計和宏觀規劃方面的協調性，更大程度更大范圍實現其導向和約束作用。三是把發展不平衡不充分問題作為本輪區域協調發展新機制的首要對治問題。加快探索對一些集中連片貧困地區、產能過剩衰退區等經濟發展欠發達地區的鼓勵和幫扶政策。四是加強法律保障機制的研究探索。從國際經驗來看，美國開發西部獲得成功得益于制定和頒布了一系列法律法規;德國重視區域均衡的發展傳統背后是堅實的法律支撐;日本在開發落后地區的過程中堅持立法先行，在立法的基礎上形成了獨特的法規體系。建議我國加快研究制定《區域協調發展法》，為中央政府在區域協調發展方面的宏觀調控提供基本法律支持，以法律形式規范國家調控區域發展權的合法行使，明確各級政府在促進地方發展的責任、義務和權利，使各項區域發展的規劃和政策措施有法可依。

（作者單位：中國宏觀經濟研究院體管所）