關(guān)于創(chuàng)新智慧城市建設(shè)投融資模式的思考

張勁文

黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視新型智慧城市建設(shè)，習(xí)近平總書(shū)記多次作出重要指示，明確要求加快推進(jìn)新型智慧城市建設(shè)。當(dāng)前，我國(guó)新型智慧城市進(jìn)入到快速發(fā)展期，建設(shè)體量較大，單獨(dú)依靠政府財(cái)政投入難以持續(xù)，要打破“瓶頸”制約，必須改變過(guò)去主要依靠政府主導(dǎo)建設(shè)的模式，積極推動(dòng)制度改革和政策創(chuàng)新，建立科學(xué)規(guī)范的投融資機(jī)制，引導(dǎo)與鼓勵(lì)社會(huì)資本更多更好參與我國(guó)新型智慧城市建設(shè)。

一、 新型智慧城市建設(shè)投融資現(xiàn)狀

（一）形成四大典型模式，EPC及PPP模式成為主流

當(dāng)前，我國(guó)新型智慧城市項(xiàng)目建設(shè)模式已形成傳統(tǒng)施工模式、工程總承包模式（EPC）、政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式以及政府和社會(huì)資本合作（PPP）等模式，其中，EPC及PPP模式是我國(guó)新型智慧城市建設(shè)項(xiàng)目中兩個(gè)最常用模式，據(jù)“近三年新型智慧城市建設(shè)項(xiàng)目庫(kù)”數(shù)據(jù)分析，通過(guò)這兩種模式開(kāi)展建設(shè)的項(xiàng)目占比已近八成，其中EPC模式占比最大為41%，PPP模式占比28%，而傳統(tǒng)模式占比僅為7%。此外，在實(shí)際操作過(guò)程中，新型智慧城市治理類(lèi)項(xiàng)目多采用EPC模式，此類(lèi)項(xiàng)目涉及城市安全和政府管理職能，建設(shè)完成后多為對(duì)軟硬件產(chǎn)品的運(yùn)行維護(hù)，即使采用政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)或者PPP模式，企業(yè)方提供的亦多是運(yùn)行維護(hù)服務(wù);服務(wù)類(lèi)項(xiàng)目，如智慧教育、智慧醫(yī)療、智慧旅游、智慧社區(qū)、數(shù)據(jù)中心等多采用PPP模式，由社會(huì)資本方提供建設(shè)和運(yùn)營(yíng)全生命周期的服務(wù)，更注重對(duì)公共民生服務(wù)的質(zhì)量和創(chuàng)新。

（二）政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP模式項(xiàng)目周期長(zhǎng)，項(xiàng)目投資規(guī)模大

從項(xiàng)目周期看，傳統(tǒng)施工和EPC模式下的項(xiàng)目周期均為3年左右，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP模式因?yàn)樯婕暗巾?xiàng)目建設(shè)之后的運(yùn)營(yíng)和服務(wù)，項(xiàng)目周期較長(zhǎng)，其中，按照國(guó)家相關(guān)文件要求，PPP項(xiàng)目周期不得低于10年，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下當(dāng)前項(xiàng)目周期平均為5年。此外，從項(xiàng)目投資規(guī)模來(lái)看，政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、PPP模式的項(xiàng)目規(guī)模較大，EPC模式次之，傳統(tǒng)施工模式最小。

（三）政府重點(diǎn)投資公共領(lǐng)域項(xiàng)目，融資渠道逐步拓展

新型智慧城市建設(shè)領(lǐng)域，政府投資項(xiàng)目主要分布于公共安全、城市治理等方面非經(jīng)營(yíng)性的信息化建設(shè)，如雪亮工程、智慧政務(wù)、智慧安監(jiān)等等。政府投資的資金來(lái)源應(yīng)以財(cái)政投入為主，并配以固定的稅收或收費(fèi)加以保障，其權(quán)益也歸政府所有。政府財(cái)力盈余可以一次性投資建設(shè)，財(cái)政短缺可以分期付款。在傳統(tǒng)施工模式、工程總承包管理模式以及政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)模式下，新型智慧城市項(xiàng)目的投融資主體為政府，政府融資模式逐步拓展為地方融資平臺(tái)、各類(lèi)資本平臺(tái)、資源置換融資、出臺(tái)引資政策、項(xiàng)目融資與合作等方式。

（四）企業(yè)主要投資可經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，融資方式較靈活多元

企業(yè)投資的智慧城市項(xiàng)目由企業(yè)根據(jù)社會(huì)需求來(lái)創(chuàng)新建設(shè)，并根據(jù)提供的服務(wù)自負(fù)盈虧，比如移動(dòng)支付、交通出行、智慧小區(qū)、智慧醫(yī)療、智慧教育等。另外，對(duì)于準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目，通過(guò)采取市場(chǎng)運(yùn)作和政府適當(dāng)貼息或給予政策優(yōu)惠等方式，待其價(jià)格逐步到位且條件成熟之后，將這些準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目轉(zhuǎn)化為企業(yè)來(lái)投資的純經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目。在PPP模式下，項(xiàng)目的投融資主體為PPP項(xiàng)目公司，即企業(yè)為投融資主體，企業(yè)融資模式主要有股權(quán)融資、項(xiàng)目融資與合作、債權(quán)融資、資產(chǎn)證券化和政府資金支持等多種方式。

二、 新型智慧城市建設(shè)投融資面臨的主要問(wèn)題

新型智慧城市建設(shè)投資規(guī)模大、運(yùn)營(yíng)成本高、建設(shè)周期長(zhǎng)，重大項(xiàng)目主要由政府主導(dǎo)實(shí)施，然而新形勢(shì)下，政府財(cái)政收支日趨緊張、融資渠道和能力不足等一系列問(wèn)題嚴(yán)重制約了我國(guó)新型智慧城市持續(xù)健康發(fā)展。

（一）缺乏總體規(guī)劃，資金統(tǒng)籌難度大

新型智慧城市建設(shè)是系統(tǒng)工程，需要有總體規(guī)劃，同時(shí)作為城市建設(shè)的重要支撐的配套資金安排也需要做好相應(yīng)的投融資規(guī)劃，包括政府發(fā)債的額度、財(cái)政資金的投向、項(xiàng)目的資金需求量、融資的計(jì)劃等。當(dāng)前，各地的智慧城市建設(shè)在項(xiàng)目和資金上普遍缺乏總體規(guī)劃，在思維上基本沿用傳統(tǒng)的政府舉債模式，同時(shí)寄希望獲取更多的政策性撥款，導(dǎo)致在新型智慧城市建設(shè)的推進(jìn)中缺乏統(tǒng)籌安排資金，造成項(xiàng)目實(shí)施的資金瓶頸。

（二）融資手段單一，政府財(cái)政負(fù)擔(dān)重

目前，我國(guó)新型智慧城市建設(shè)領(lǐng)域政府項(xiàng)目比較常用的融資手段多為政策性貸款、銀行貸款、債券、信托等，這類(lèi)融資手段不同程度上限制了融資的規(guī)模、成本、使用效率，不利于新型智慧城市建設(shè)項(xiàng)目的統(tǒng)籌規(guī)劃、資金的合理使用，制約了新型智慧城市建設(shè)的健康發(fā)展。

（三）激勵(lì)保障不足，社會(huì)資本參與少

由于新型智慧城市項(xiàng)目融資資金需求量大、時(shí)間跨度長(zhǎng)等特點(diǎn)，投資者在相當(dāng)長(zhǎng)的建造時(shí)間內(nèi)，面臨著較多的不確定因素，切身利益難以保證。加之，當(dāng)前我國(guó)智慧城市投資主體較為單一，多為政府部門(mén)和金融機(jī)構(gòu)，并未針對(duì)其他性質(zhì)的投資主體制定有利的激勵(lì)和保障措施，這從另一個(gè)側(cè)面影響了多元化主體的加入。

三、 創(chuàng)新投融資模式的對(duì)策建議

（一）加強(qiáng)政府投資引導(dǎo)，撬動(dòng)社會(huì)資本參與

一是建立國(guó)家和省市層面的統(tǒng)籌機(jī)制，開(kāi)展新型智慧城市投融資頂層設(shè)計(jì)，加強(qiáng)資金統(tǒng)籌安排力度。二是可以通過(guò)設(shè)立城市信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展專(zhuān)項(xiàng)資金、新型智慧城市示范工程引導(dǎo)資金、公益性信息化基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)資金、重點(diǎn)信息化工程貼息資金等專(zhuān)項(xiàng)資金，引導(dǎo)社會(huì)投資積極參與新型智慧城市建設(shè)。三是有關(guān)部門(mén)可以在稅收、貸款、技術(shù)入股、人才引進(jìn)、產(chǎn)業(yè)扶持等方面進(jìn)行全方位扶持，積極鼓勵(lì)民間資本參與新型智慧城市重大信息化工程建設(shè)。

（二）鼓勵(lì)利用多方資源，拓展建設(shè)融資渠道

一是充分發(fā)揮中歐城鎮(zhèn)化伙伴關(guān)系、中國(guó)—東盟等雙邊和多邊合作機(jī)制作用，支持社會(huì)資本和國(guó)際資本設(shè)立民間智慧城市發(fā)展基金，廣泛開(kāi)展各層級(jí)新型智慧城市投融資領(lǐng)域合作，加快新型智慧城市示范建設(shè)和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目落地。二是鼓勵(lì)和支持有條件的地方通過(guò)專(zhuān)業(yè)化擔(dān)保機(jī)制、設(shè)立智慧城市產(chǎn)業(yè)基金等手段撬動(dòng)更多的社會(huì)資本投資于新型智慧城市重點(diǎn)建設(shè)領(lǐng)域。三是鼓勵(lì)根據(jù)新型智慧城市不同項(xiàng)目特點(diǎn)，探索開(kāi)發(fā)設(shè)計(jì)不同的融資方案。

（三）探索市場(chǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制，激活發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力

一是完善“政府買(mǎi)服務(wù)、企業(yè)做運(yùn)營(yíng)”的投資運(yùn)營(yíng)機(jī)制，制定新型智慧城市投資導(dǎo)向目錄，凡是社會(huì)能辦好的，交由社會(huì)資本投資建設(shè)。二是引入服務(wù)外包機(jī)制，制定政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)指導(dǎo)性目錄，明確政府購(gòu)買(mǎi)新型智慧城市服務(wù)的種類(lèi)、性質(zhì)和內(nèi)容，鼓勵(lì)社會(huì)資本設(shè)立專(zhuān)業(yè)運(yùn)營(yíng)公司或以參股方式承接項(xiàng)目，開(kāi)展管理外包和系統(tǒng)運(yùn)維外包。三是建立科學(xué)合理的公司化運(yùn)營(yíng)機(jī)制，鼓勵(lì)相關(guān)領(lǐng)域有條件的企業(yè)共同投資設(shè)立新型智慧城市運(yùn)營(yíng)公司、城市大數(shù)據(jù)運(yùn)營(yíng)公司，支持項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)單位合理收取服務(wù)費(fèi)，支持第三方運(yùn)營(yíng)公司實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)期可持續(xù)的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)。

（四）完善風(fēng)險(xiǎn)管控體系，增強(qiáng)應(yīng)對(duì)服務(wù)保障

一是合理劃分各類(lèi)主體風(fēng)險(xiǎn)，按照“風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)”理念，對(duì)各方的權(quán)利和義務(wù)進(jìn)行明確界定，將政府、金融機(jī)構(gòu)、新型智慧城市服務(wù)提供商等參與方聚合在一起。二是創(chuàng)新對(duì)公共項(xiàng)目的觀念和管理方法，給予企業(yè)一定的自主權(quán)，以平等協(xié)商為準(zhǔn)則，增強(qiáng)互信，強(qiáng)化合作，共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。三是對(duì)于不可預(yù)測(cè)的風(fēng)險(xiǎn)，要加強(qiáng)法律法規(guī)的建設(shè)和約束，避免失信行為的出現(xiàn)，充分發(fā)揮政府監(jiān)督職責(zé)、制度優(yōu)勢(shì)和企業(yè)效率優(yōu)勢(shì)化解潛在風(fēng)險(xiǎn)，為社會(huì)提供更好的公共服務(wù)保障?！?/p>

（作者單位：國(guó)家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）