城鄉(xiāng)融合是縣域經(jīng)濟(jì)的未來(lái)之路

鄭明媚　趙蕃蕃

中國(guó)目前將近2800個(gè)縣（市、區(qū)），2019年發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，中國(guó)縣域經(jīng)濟(jì)總量達(dá)到39.1萬(wàn)億元，約占全國(guó)經(jīng)濟(jì)總量的41%。縣域經(jīng)濟(jì)是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)單元，是聯(lián)接農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和城市經(jīng)濟(jì)的重要節(jié)點(diǎn)，是建設(shè)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國(guó)的基礎(chǔ)力量，在我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)重要的地位。工業(yè)化程度低、支柱產(chǎn)業(yè)缺乏、產(chǎn)業(yè)關(guān)聯(lián)度不強(qiáng)、城鎮(zhèn)化發(fā)展相對(duì)遲緩是縣域經(jīng)濟(jì)的基本特征。“郡縣治，則天下安”，縣域經(jīng)濟(jì)強(qiáng)大起來(lái)，中國(guó)的經(jīng)濟(jì)才能真正強(qiáng)大起來(lái)。

2019年，中共中央、國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》，確立了以城鄉(xiāng)融合推動(dòng)建立新型城鄉(xiāng)關(guān)系，從推動(dòng)要素自由流動(dòng)、基礎(chǔ)設(shè)施一體化、公共服務(wù)一體化、農(nóng)業(yè)多元化、農(nóng)民收入提升五個(gè)方面推動(dòng)城鄉(xiāng)互促共建。實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，是實(shí)現(xiàn)“四化”的重要支撐，也是未來(lái)眾多縣域經(jīng)濟(jì)的發(fā)展道路。

一、發(fā)展現(xiàn)狀

山東省鄆城縣是第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣，自2015年開(kāi)始實(shí)施新型城鎮(zhèn)化以來(lái)，縣域經(jīng)濟(jì)得到全面發(fā)展，探索出欠發(fā)達(dá)地區(qū)通過(guò)新型城鎮(zhèn)化帶動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面發(fā)展的“鄆城模式”。

（一）趟出一條欠發(fā)達(dá)地區(qū)推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路子

2014年12月，鄆城被國(guó)家發(fā)改委等11部門(mén)確定為首批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)縣，是山東省唯一入選的縣。開(kāi)展試點(diǎn)工作以來(lái)，鄆城一直在研究如何解決好“人、地、錢(qián)”問(wèn)題。4年來(lái)，城區(qū)規(guī)模由28平方公里擴(kuò)大到近60平方公里;城區(qū)人口由15萬(wàn)人增加到35萬(wàn)人;綠地面積由600萬(wàn)平方米增加到1700多萬(wàn)平方米;常住人口城鎮(zhèn)化率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率分別達(dá)到50.1%和39.4%。。

在加快推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)中，鄆城縣結(jié)合土地增減掛鉤、壓煤搬遷和城中村、空心村改造，大力推動(dòng)農(nóng)村人口向鎮(zhèn)區(qū)和社區(qū)集中、產(chǎn)業(yè)向園區(qū)集中、土地向規(guī)模經(jīng)營(yíng)集中，著力提高新型城鎮(zhèn)化水平。6個(gè)鄉(xiāng)改為建制鎮(zhèn)，培育了35個(gè)農(nóng)村新型社區(qū)，6000余戶購(gòu)房農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)，5000余戶城中村居民實(shí)現(xiàn)市民化。改造了80%以上的老城區(qū)。4年來(lái)，鄆城實(shí)施了400余項(xiàng)重點(diǎn)城建工程，超過(guò)前10年的總和。對(duì)城區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)和經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)路網(wǎng)進(jìn)一步完善、改造、提升。改造了老城區(qū)85%以上的道路和管網(wǎng)，新建道路全部實(shí)行雨污分流、強(qiáng)弱電入地，僅地下工程資金投入就達(dá)10億多元，城區(qū)道路里程達(dá)到155公里，初步形成了“1環(huán)10縱10橫”的城市路網(wǎng)格局，“暢通鄆城”基本形成。在公共服務(wù)供給方面，圍繞“健康鄆城”，新建疾控中心已經(jīng)投入使用，新縣醫(yī)院、新中醫(yī)院、新婦幼保健院加快建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)覆蓋率達(dá)到80%，“小病不出村、大病不出縣、康復(fù)在基層”的醫(yī)療就診新格局加速形成。

（二）破解“錢(qián)從哪里來(lái)”這個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展難題

對(duì)于欠發(fā)達(dá)縣域，“錢(qián)從哪里來(lái)”是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中最大的制約因素。4年來(lái)，鄆城縣，通過(guò)搭建投融資平臺(tái)，開(kāi)展PPP項(xiàng)目（即政府和社會(huì)資本合作），發(fā)行城投債，爭(zhēng)取國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)基金，累計(jì)投入城鎮(zhèn)建設(shè)資金300多億元。積極與國(guó)開(kāi)行、農(nóng)發(fā)行等國(guó)家政策性銀行對(duì)接，爭(zhēng)取國(guó)家政策資金，融資到位97.5億元。鄆城創(chuàng)新推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作，34個(gè)項(xiàng)目納入全國(guó)PPP項(xiàng)目庫(kù)，項(xiàng)目數(shù)量和投資額均居全省前列，目前已落地項(xiàng)目11個(gè)、總投資120.9億元，7個(gè)項(xiàng)目被確定為省級(jí)及以上示范項(xiàng)目，其中國(guó)家級(jí)示范項(xiàng)目4個(gè)，所有簽約項(xiàng)目落地率和落地項(xiàng)目開(kāi)工率均達(dá)到100%。

（三）借力返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)本縣產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展

鄆城縣借助全國(guó)返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)試點(diǎn)機(jī)遇，大力發(fā)展“歸雁經(jīng)濟(jì)”。出臺(tái)促進(jìn)全民創(chuàng)業(yè)20條具體辦法和支持返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)7項(xiàng)政策，組織開(kāi)展“第一書(shū)記喊你回家”系列活動(dòng)，在全國(guó)各地設(shè)立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)服務(wù)站29個(gè);設(shè)立返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)銀行和5000萬(wàn)元的創(chuàng)業(yè)擔(dān)?；?、過(guò)橋資金，累計(jì)發(fā)放創(chuàng)業(yè)貸款2.3億元。大力開(kāi)展農(nóng)民工就業(yè)創(chuàng)業(yè)培訓(xùn)，每年培訓(xùn)2.1萬(wàn)人次以上，進(jìn)一步提升了農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就業(yè)創(chuàng)業(yè)能力。同時(shí)圍繞“放管服”改革，積極探索“只跑一趟”“一趟不跑”服務(wù)模式，開(kāi)展“容缺審批”、網(wǎng)上審批、全程免費(fèi)代辦等一系列改革創(chuàng)新。2014年以來(lái)，新增返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)人員注冊(cè)實(shí)體4.3萬(wàn)家、個(gè)體工商戶3.4萬(wàn)余家，帶動(dòng)就業(yè)12.8萬(wàn)人，實(shí)現(xiàn)了由“打工經(jīng)濟(jì)”向“創(chuàng)業(yè)經(jīng)濟(jì)”的轉(zhuǎn)變。結(jié)合返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)帶動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展與就業(yè)擴(kuò)張，鄆城出臺(tái)了60強(qiáng)龍頭企業(yè)培植、電商發(fā)展、全域旅游、生態(tài)農(nóng)產(chǎn)品品牌培育等9個(gè)方面實(shí)施意見(jiàn)。重點(diǎn)實(shí)施“三六九”產(chǎn)業(yè)提升工程，著力培育全域旅游、電子商務(wù)、返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)三項(xiàng)新動(dòng)能，高標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃建設(shè)了酒類(lèi)包裝、木制品、紡織品等六大“區(qū)中園”和九大創(chuàng)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，為進(jìn)城農(nóng)民創(chuàng)業(yè)就業(yè)提供產(chǎn)業(yè)支撐，引導(dǎo)農(nóng)民向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，通過(guò)經(jīng)濟(jì)板塊整體提升促進(jìn)農(nóng)民轉(zhuǎn)換角色，實(shí)現(xiàn)了就地就近市民化。

（四）激活供銷(xiāo)合作社專(zhuān)業(yè)化社會(huì)化服務(wù)能力

鄆城以深入推進(jìn)山東省供銷(xiāo)社綜合改革試點(diǎn)為契機(jī)，按照“農(nóng)民外出務(wù)工、供銷(xiāo)社為農(nóng)民打工”的改革思路，加快推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)，帶動(dòng)了農(nóng)民增收，將農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，促進(jìn)了農(nóng)民帶權(quán)帶錢(qián)進(jìn)城。目前全縣供銷(xiāo)社擁有國(guó)有劃撥土地2000畝，總資產(chǎn)4億元，2018年全系統(tǒng)商品銷(xiāo)售額完成22.6億元。在全市供銷(xiāo)社綜合考評(píng)中連續(xù)5年榮獲特等獎(jiǎng)。

一是大力推進(jìn)農(nóng)業(yè)服務(wù)規(guī)?；０凑沾蛟臁?公里”服務(wù)圈、托管土地5萬(wàn)畝的規(guī)模，高標(biāo)準(zhǔn)建成運(yùn)營(yíng)13處為農(nóng)服務(wù)中心。圍繞30萬(wàn)畝糧食高產(chǎn)創(chuàng)建，打造綜合服務(wù)片區(qū)。大力推廣張營(yíng)供銷(xiāo)社經(jīng)驗(yàn)，不斷完善“保姆式”“菜單式”托管服務(wù)模式，大力發(fā)展訂單種植。全縣土地托管面積達(dá)到70萬(wàn)畝，農(nóng)民外出打工沒(méi)有了后顧之憂，近30萬(wàn)農(nóng)民從土地上解放出來(lái)，成為新市民。

二是深化體制機(jī)制改革。全縣供銷(xiāo)社共領(lǐng)辦、參辦種植、農(nóng)機(jī)等各類(lèi)農(nóng)民合作社150個(gè)，帶動(dòng)服務(wù)農(nóng)民合作社600個(gè)，組建了22處鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)民合作社聯(lián)合社，成立了縣級(jí)農(nóng)民合作社聯(lián)合社，恢復(fù)重建了雙橋供銷(xiāo)社，實(shí)現(xiàn)了基層供銷(xiāo)社全覆蓋。強(qiáng)化了供銷(xiāo)合作總社，成立了社有資產(chǎn)管理委員會(huì)，組建了鄆城現(xiàn)代農(nóng)業(yè)服務(wù)有限公司、資產(chǎn)管理公司、電子商務(wù)公司、再生資源公司，組織與服務(wù)的雙線運(yùn)營(yíng)體系已經(jīng)形成。

三是大力實(shí)施黨建帶社建村社共建。以村社共建為重點(diǎn)，構(gòu)筑供銷(xiāo)社、村兩委、合作社、資金互助組織“四位一體”推進(jìn)機(jī)制。與供銷(xiāo)社開(kāi)展社村共建的行政村達(dá)到220個(gè)，村集體年收入達(dá)到5萬(wàn)元以上的行政村80個(gè)、3—5萬(wàn)元的村140個(gè)，實(shí)現(xiàn)助農(nóng)增收6000萬(wàn)元，增加村集體收入960萬(wàn)元，供銷(xiāo)社及合作社托管服務(wù)收入可達(dá)1800萬(wàn)元。

四是大力實(shí)施農(nóng)村現(xiàn)代流通創(chuàng)新工程。鄆城供銷(xiāo)宜家電子商務(wù)有限公司積極融入全省供銷(xiāo)社“一張網(wǎng)”，與中國(guó)“供銷(xiāo)e家”對(duì)接，發(fā)揮系統(tǒng)網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，以基層社大型超市、專(zhuān)業(yè)店為基礎(chǔ)，以農(nóng)資、日用品、農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)為主攻方向，抓好實(shí)體店升級(jí)改造，實(shí)現(xiàn)了線上線下融合發(fā)展，每年網(wǎng)上銷(xiāo)售額達(dá)4500萬(wàn)元。把基層社納入小城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃，全縣新增改造營(yíng)業(yè)面積7萬(wàn)多平方米，其中1000平方米以上的日用品超市達(dá)到28處，鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)資超市60處，農(nóng)村綜合服務(wù)社950個(gè)。鄆城縣盛泰農(nóng)產(chǎn)品有限公司農(nóng)產(chǎn)品交易市場(chǎng)已經(jīng)建成，面積達(dá)4000平方米。

二、探索未來(lái)發(fā)展路徑

新型城鎮(zhèn)化的實(shí)踐，除了探索如何解決發(fā)展過(guò)程中“人、地、錢(qián)”的問(wèn)題，更重要的是如何通過(guò)改革解決發(fā)展過(guò)程中的各種體制障礙。鄆城縣要積極探索不同自然資源稟賦條件下，城鎮(zhèn)化地區(qū)、農(nóng)業(yè)地區(qū)、生態(tài)地區(qū)不同空間區(qū)位的鄉(xiāng)村融合發(fā)展，以及政府主導(dǎo)、開(kāi)發(fā)性金融支持和社會(huì)資本進(jìn)入等多元資金主導(dǎo)模式，形成城鄉(xiāng)融合多元模式的集成典范，為全國(guó)人口密集的欠發(fā)達(dá)縣域地區(qū)探索城鄉(xiāng)融合發(fā)展實(shí)踐路徑提供經(jīng)驗(yàn)借鑒和樣板示范。鄆城可以從以下幾個(gè)方面探索發(fā)展路徑。

一是深化農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)能力建設(shè)，提升農(nóng)業(yè)質(zhì)量效益和整體競(jìng)爭(zhēng)力。保持全國(guó)糧食產(chǎn)量百?gòu)?qiáng)縣、全省超級(jí)產(chǎn)糧大縣地位，持續(xù)推進(jìn)糧食高產(chǎn)示范區(qū)建設(shè)。開(kāi)展高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等重點(diǎn)工程，加強(qiáng)小麥等糧食作物品種繁育投入，大力扶持糧食制種、育種產(chǎn)業(yè)。提升農(nóng)產(chǎn)品加工流通業(yè)，大力發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)，建設(shè)一批農(nóng)產(chǎn)品精深加工基地。

二是夯實(shí)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)，促進(jìn)農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展。培育鄉(xiāng)村新型服務(wù)業(yè)，支持供銷(xiāo)、郵政、農(nóng)業(yè)服務(wù)公司、農(nóng)民合作社等開(kāi)展農(nóng)資供應(yīng)、土地托管、代耕代種、統(tǒng)防統(tǒng)治、烘干收儲(chǔ)等農(nóng)業(yè)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。改造農(nóng)村傳統(tǒng)小商業(yè)、小門(mén)店、小集市等，發(fā)展批發(fā)零售、養(yǎng)老托幼、環(huán)境衛(wèi)生等農(nóng)村生活性服務(wù)業(yè)。推進(jìn)農(nóng)業(yè)與文化、旅游、教育、康養(yǎng)等產(chǎn)業(yè)融合，發(fā)展創(chuàng)意農(nóng)業(yè)、功能農(nóng)業(yè)等。在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)中，預(yù)留一定比例的產(chǎn)業(yè)用地，用于發(fā)展社區(qū)車(chē)間、特色手工業(yè)等。

三是促進(jìn)城鄉(xiāng)要素雙向自由流動(dòng)和平等交換，實(shí)現(xiàn)資源要素高效配置。深入總結(jié)深化縣城基礎(chǔ)設(shè)施投融資體制改革試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，加大城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域開(kāi)放力度，吸引社會(huì)資本參與城鄉(xiāng)融合發(fā)展。持續(xù)優(yōu)化并規(guī)范推廣PPP模式，通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)、使用者付費(fèi)等方式吸引社會(huì)資本參與城鄉(xiāng)垃圾污水處理等項(xiàng)目。金融部門(mén)對(duì)符合貸款條件的農(nóng)戶給予信用信貸額度支持，對(duì)輻射面廣、帶動(dòng)力強(qiáng)的合作社落實(shí)農(nóng)產(chǎn)品加工和種養(yǎng)項(xiàng)目獎(jiǎng)補(bǔ)。

四是推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)普惠共享。建立城鄉(xiāng)一體的基本公共教育服務(wù)體系，穩(wěn)步提高鄉(xiāng)村教師待遇，適度增加城鎮(zhèn)義務(wù)教育學(xué)位供給，推動(dòng)城鎮(zhèn)優(yōu)秀教師、教育管理人員定期下鄉(xiāng)服務(wù)、輪崗交流。加快健康鄆城建設(shè)，優(yōu)化城鄉(xiāng)公共醫(yī)療衛(wèi)生資源配置，適度增加基礎(chǔ)醫(yī)務(wù)人員待遇水平，提升基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)保障能力。完善城鄉(xiāng)居民大病保險(xiǎn)和大病醫(yī)療互助補(bǔ)充保險(xiǎn)制度，突出大病保障功能。完善城鄉(xiāng)現(xiàn)代公共服務(wù)體系，開(kāi)展基層綜合性文化服務(wù)中心建設(shè)。

五是促進(jìn)城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施一體化發(fā)展。建立覆蓋城鄉(xiāng)、全域統(tǒng)籌的基礎(chǔ)設(shè)施一體化規(guī)劃?rùn)C(jī)制。統(tǒng)籌布局道路、供水、供電、信息、廣播電視、防洪和垃圾污水處理等設(shè)施，推動(dòng)市政公用設(shè)施向縣城周邊、中心集鎮(zhèn)延伸。推動(dòng)“兩新”（農(nóng)村新型社區(qū)建設(shè)和新型小城鎮(zhèn)建設(shè)）融合發(fā)展試點(diǎn)建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)村人口有序向縣城和新型小城鎮(zhèn)聚集。建立責(zé)任清晰、立足長(zhǎng)遠(yuǎn)的基礎(chǔ)設(shè)施一體化管護(hù)機(jī)制。對(duì)鄉(xiāng)村各類(lèi)基礎(chǔ)設(shè)施、市政公用設(shè)施進(jìn)行確權(quán)，建立基于產(chǎn)權(quán)所有者的有效管護(hù)制度。

六是縮小城鄉(xiāng)收入差距，持續(xù)提升農(nóng)民收入水平。著力拓寬農(nóng)民增收渠道，增加農(nóng)民經(jīng)營(yíng)性收入。統(tǒng)籌做好勞務(wù)輸出與返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)就業(yè)相結(jié)合工作，強(qiáng)化職業(yè)技能培訓(xùn)，主動(dòng)對(duì)接大城市先進(jìn)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，促進(jìn)本縣新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換，增加產(chǎn)業(yè)附加值，促進(jìn)農(nóng)民工資增長(zhǎng)。深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，推動(dòng)資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東，發(fā)展多種形式的股份合作。推廣“扶貧車(chē)間”、扶貧產(chǎn)業(yè)園等有效形式，讓貧困戶能夠就地就業(yè)，脫貧致富。

鄆城縣應(yīng)堅(jiān)持深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興與新型城鎮(zhèn)化雙輪驅(qū)動(dòng)發(fā)展戰(zhàn)略，構(gòu)建科學(xué)合理的城鄉(xiāng)一體化空間布局，加快城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施向鄉(xiāng)村延伸，推動(dòng)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，加快健全城鄉(xiāng)一體、以城帶鄉(xiāng)、城鄉(xiāng)互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。圍繞農(nóng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展，充分挖掘鄉(xiāng)村多種功能和價(jià)值，聚焦重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，聚集資源要素，強(qiáng)化創(chuàng)新引領(lǐng)，突出集群成鏈，延長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈、提升價(jià)值鏈，培育發(fā)展新動(dòng)能，加快構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，為農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。在建立健全城鄉(xiāng)融合體制機(jī)制帶動(dòng)鄉(xiāng)村振興方面形成具有全國(guó)示范意義的實(shí)踐路徑和發(fā)展模式?！?/p>

（作者單位：國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）