推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理的思路與對策建議

王皓田　趙雷

國有企業(yè)退休人員社會化管理改革探索于21世紀(jì)初，經(jīng)過近20年的探索實施，特別是黨的十八大以來，國有企業(yè)退休人員社會化管理制度政策日益完善。2017年國務(wù)院對上海、重慶、大連、雞西、長沙5個城市開展國有企業(yè)退休人員社會化管理試點。2019年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)退休人員社會化管理的指導(dǎo)意見》，提出了更加細(xì)化的制度政策框架。本文通過對上海、重慶、雞西3個試點城市的調(diào)研，針對當(dāng)前面臨的主要問題，提出推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理的基本思路與對策建議。

一、國有企業(yè)退休人員社會化管理的改革歷程

社會保障社會化管理服務(wù)階段：以養(yǎng)老金社會化發(fā)放為先行。早在1995年，國務(wù)院提出對退休職工養(yǎng)老保險進(jìn)行社會化管理。1997年7月，國務(wù)院頒布《關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險制度的決定》，國有企業(yè)退休人員的管理服務(wù)工作逐步由企業(yè)轉(zhuǎn)向社會。黨的十四屆五中全會通過了《中共中央關(guān)于國有企業(yè)改革和發(fā)展若干重大問題的決定》，明確指出“加快社會保障體系建設(shè)，是順利推進(jìn)國有企業(yè)改革的重要條件”“逐步推進(jìn)社會保障的社會化管理，實行退休人員與原企業(yè)相分離，養(yǎng)老金由社會服務(wù)機(jī)構(gòu)發(fā)放，人員由社區(qū)管理” 。經(jīng)過三年的實踐，在2002年養(yǎng)老金實現(xiàn)了全面的社會化發(fā)放。

社會化管理初步實施階段：管理服務(wù)的社會化。2002年11月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好下崗失業(yè)人員再就業(yè)工作的通知》，對企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作提出了明確要求。2003年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布了《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)勞動和社會保障部等部門〈關(guān)于積極推進(jìn)企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作的意見〉的通知》，明確指出企業(yè)退休人員辦理退休手續(xù)后，養(yǎng)老金實行社會化發(fā)放，人員移交城市街道和社區(qū)實行屬地管理，拉開了國有企業(yè)退休人員社會化管理的序幕。

社會化管理深化推進(jìn)階段：政策制度框架基本建立。2013年以來，黨中央和國務(wù)院先后出臺《關(guān)于深化國有企業(yè)改革的指導(dǎo)意見》《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)加快剝離國有企業(yè)辦社會職能和解決歷史遺留問題工作方案的通知》等多個政策文件，對做好企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作做出了更具體、更全面的部署和要求，基本建立企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)的制度框架。2017年國務(wù)院對具體開展國有企業(yè)退休人員社會化管理進(jìn)行了試點部署，明確上海、重慶、大連、雞西、長沙5個城市開展國有企業(yè)退休人員社會化管理試點。2019年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于國有企業(yè)退休人員社會化管理的指導(dǎo)意見》，對企業(yè)社會化職能移交社區(qū)的范圍、對象、分類方法進(jìn)行了明確部署，國有企業(yè)退休人員社會化管理進(jìn)入深化推進(jìn)階段。

二、國有企業(yè)退休人員社會化管理的內(nèi)涵

根據(jù)《企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)宣傳提綱》，企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)，是指“職工辦理退休手續(xù)后，其管理服務(wù)工作與原企業(yè)相分離，社會保障待遇實行社會化發(fā)放，人員移交街道和社區(qū)實行屬地管理，由社區(qū)服務(wù)組織提供相應(yīng)的管理服務(wù)”。工作內(nèi)容主要包括管理服務(wù)功能的完善，社會保障管理服務(wù)有效銜接，黨員組織關(guān)系做好轉(zhuǎn)移接收，人事檔案實行屬地集中管理，統(tǒng)籌外費(fèi)用實行分類處理，活動場所、實施設(shè)備等資產(chǎn)實現(xiàn)無償劃轉(zhuǎn)等。

國有企業(yè)退休人員社會化管理是管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移，即原先退休人員由企業(yè)承擔(dān)其管理服務(wù)職能，轉(zhuǎn)移到街道社區(qū)承擔(dān)。同時，企業(yè)仍繼續(xù)承擔(dān)管理服務(wù)內(nèi)容之外的其他職能，繼續(xù)關(guān)愛退休人員，如企業(yè)黨組織要采取黨建共建、活動聯(lián)辦、場所公用等多種方式，與街道社區(qū)黨組織建立聯(lián)系對接;國有退休人員原享受的補(bǔ)充醫(yī)療保險待遇仍按原渠道解決，確保待遇水平不降低;對于專用于退休人員的服務(wù)場所、活動場所、設(shè)備設(shè)施等，能夠分割移交的，無償劃給街道和社區(qū)等。

三、推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理的問題聚焦

街道和社區(qū)管理服務(wù)能力區(qū)域差距較大。一是發(fā)達(dá)地區(qū)街道社區(qū)管理服務(wù)體系較為完善，管理服務(wù)能力和水平較高。如上海市從2003年開始在養(yǎng)老金社會化發(fā)放、基本醫(yī)療保險社會統(tǒng)籌的基礎(chǔ)上開始推進(jìn)企業(yè)退休人員社會化管理，街道社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)取得了顯著的發(fā)展，目前上海市每個街道配備了街道社區(qū)文化中心、街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、街道社區(qū)事務(wù)受理服務(wù)中心，基本可以滿足居民群眾的文化活動、衛(wèi)生醫(yī)療、社會事務(wù)辦理等服務(wù)需求。二是較發(fā)達(dá)地區(qū)街道社區(qū)整體發(fā)展水平不斷提高，但內(nèi)部街道社區(qū)發(fā)展不平衡仍然存在：主城區(qū)街道社區(qū)發(fā)展較好，管理服務(wù)能力較高;而遠(yuǎn)郊區(qū)街道社區(qū)發(fā)展較差，管理服務(wù)能力較低。如重慶市雞冠區(qū)的街道社區(qū)整體發(fā)展水平較好，便民服務(wù)中心、文化活動中心、養(yǎng)老服務(wù)中心（站）等服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施基本配備，基本滿足居民群眾的服務(wù)需求;而一些遠(yuǎn)郊區(qū)的街道社區(qū)的設(shè)施設(shè)備建設(shè)較為滯后，活動場所、衛(wèi)生醫(yī)療中心無法滿足居民群眾的需要。三是欠發(fā)達(dá)地區(qū)街道、社區(qū)管理服務(wù)能力較差，街道社區(qū)的服務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)施建設(shè)滯后。如黑龍江省雞西市，2018年僅完成了13個社區(qū)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，大部分社區(qū)基本缺失管理服務(wù)能力，既沒有活動場地，也缺少社區(qū)工作人員，且社區(qū)劃定范圍太大和轄區(qū)居民數(shù)量太多，街道社區(qū)管理服務(wù)在調(diào)查的大多數(shù)居民心中“形同虛設(shè)”，這對于原先由企業(yè)承擔(dān)的管理服務(wù)職能，街道社區(qū)既“接不住”，也“接不穩(wěn)”。

福利待遇標(biāo)準(zhǔn)不一與過渡期問題成為改革掣肘。根據(jù)三個試點地方調(diào)研來看，國有企業(yè)退休人員統(tǒng)籌外費(fèi)用發(fā)放是問題的關(guān)鍵，如統(tǒng)籌外費(fèi)用包括統(tǒng)籌外補(bǔ)貼費(fèi)用（按月生活補(bǔ)貼、節(jié)日補(bǔ)貼、幫困補(bǔ)助），體檢費(fèi)用、文體活動經(jīng)費(fèi)等幾個方面，這對于退休人員是筆不小的收入。按照國家相關(guān)政策規(guī)定，對于統(tǒng)籌外費(fèi)用要認(rèn)真清理、分類處理，采取過渡期辦法逐步減少，過渡期后不再發(fā)放。根據(jù)調(diào)研，統(tǒng)籌外費(fèi)用的問題主要聚焦于兩個方面，一是過渡期時間問題，對于過渡期內(nèi)和過渡期滿后辦理退休的人員減少和不再發(fā)放統(tǒng)籌外費(fèi)用，如何能夠既讓企業(yè)減負(fù)又兼顧公平，需要一套行之有效的方案。二是社會化管理后統(tǒng)籌外費(fèi)用發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)問題，一些盈利能力較強(qiáng)的國有企業(yè)統(tǒng)籌外費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)較高，而街道社區(qū)支付的標(biāo)準(zhǔn)較低，如重慶市社區(qū)支付退休人員的體檢費(fèi)用為200元，而在重慶市國家電網(wǎng)公司可達(dá)到1000元。

企業(yè)黨組織與社區(qū)黨組織對接不暢。目前，黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到街道社區(qū)接收需要本人親自前去辦理手續(xù)，需要出具一些證明材料，對于一些年齡較大且不在本地居住的退休人員辦理黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移接收比較困難，造成了部分退休人員黨組織關(guān)系遲遲沒有移交。如實施國有企業(yè)退休人員社會化管理試點以來，截止到2019年7月，重慶市鋼鐵集團(tuán)仍有200多人沒有辦理黨組織關(guān)系移交，重慶機(jī)電集團(tuán)仍有160余名退休人員沒有移交黨組織關(guān)系。黨組織關(guān)系移交后，街道社區(qū)黨組織建設(shè)是關(guān)鍵，目前街道社區(qū)黨組織建設(shè)存在兩方面的問題，一是基層黨組織黨建活動經(jīng)費(fèi)問題，國有企業(yè)退休人員黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到社區(qū)后，基層黨組織經(jīng)費(fèi)將由地方財政落實，一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)落實存在困難。如黑龍江省雞西市基層黨組織黨建活動經(jīng)費(fèi)按照每名黨員每年220元的標(biāo)準(zhǔn)，大量的退休人員黨組織關(guān)系移交社區(qū)，當(dāng)?shù)刎斦?jīng)費(fèi)預(yù)算壓力較大。二是黨組織活動問題，部分社區(qū)不具備黨組織活動場所，一些退休人員黨組織關(guān)系轉(zhuǎn)移到社區(qū)后既無法回到企業(yè)參加黨組織活動，也無法在社區(qū)參加組織活動，這就需要企業(yè)繼續(xù)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，加強(qiáng)企業(yè)黨組織與社區(qū)黨組織的聯(lián)系對接。

退休人員的“企業(yè)情節(jié)”與社區(qū)歸屬感較弱。一是“企業(yè)情節(jié)”較為嚴(yán)重。與機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的橫向?qū)Ρ龋?dāng)前一些國有企業(yè)退休人員認(rèn)為自己一生奉獻(xiàn)給企業(yè)，最后企業(yè)將自己“拋棄了”，而機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員卻沒有納入社會化管理，改革不能一視同仁。退休人員社會化管理是一個大的趨勢，這就要求要逐漸將退休人員社會化管理的范圍擴(kuò)大，最終將全體退休人員管理服務(wù)職能都納入到街道社區(qū)之中。二是對所在社區(qū)的歸屬感和認(rèn)同感不強(qiáng)。隨著我國社保制度的不斷完善，退休人員的物質(zhì)需求可以得到更加有力的保障，隨之精神方面的需求將越來越強(qiáng)。前面已經(jīng)分析，目前的社區(qū)建設(shè)主要集中在設(shè)施等物質(zhì)層面，雖然一再強(qiáng)調(diào)社區(qū)“共建共治共享”，注重發(fā)揮社區(qū)居民參與社區(qū)治理的基礎(chǔ)作用，然而目前的事實是退休人員對于自己居住社區(qū)參與程度低，社區(qū)成員間互動少，無法像原先企業(yè)能夠把大家凝聚在一起，進(jìn)而無法形成對社區(qū)的歸屬和認(rèn)同感。

四、推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理的基本思路與對策建議

（一）推進(jìn)國有企業(yè)退休人員社會化管理的基本思路

一是管理服務(wù)職能轉(zhuǎn)移，企業(yè)責(zé)任繼續(xù)承擔(dān)。要明確退休人員社會化管理是管理服務(wù)職能的轉(zhuǎn)移，即原先由企業(yè)承擔(dān)的管理服務(wù)職能工作，交由街道和社區(qū)統(tǒng)一管理，企業(yè)應(yīng)繼續(xù)承擔(dān)應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。國有企業(yè)在社會化管理推進(jìn)時，要做好社會保障管理服務(wù)、人事檔案管理、黨組織關(guān)系等相關(guān)工作的有效銜接，要確保街道和社區(qū)“接得住、接得穩(wěn)、接得好”。在實施社會化管理后，國有企業(yè)要繼續(xù)承擔(dān)社會化管理服務(wù)內(nèi)容之外的其他經(jīng)濟(jì)和社會責(zé)任。同時，國有企業(yè)還要繼續(xù)關(guān)心關(guān)愛退休人員，做好走訪慰問工作，采取多種方式使退休人員能夠了解企業(yè)改革發(fā)展情況，讓退休人員繼續(xù)關(guān)心企業(yè)，老有所為。

二是因地制宜分類處理，合理確定過渡期。要明確由過去的單位養(yǎng)老到現(xiàn)在的社區(qū)養(yǎng)老是一個漸進(jìn)的過程，實行退休人員社會化管理涉及到社區(qū)管理職能、社會保障管理服務(wù)、統(tǒng)籌外費(fèi)用、企業(yè)活動場所等資產(chǎn)問題，要根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況因地制宜，不能“一刀切”，允許“南腔北調(diào)”。同時國有企業(yè)要合理確定過渡期，根據(jù)“新人新辦法、老人老辦法，過渡期過渡辦法”分類處理，漸次推進(jìn)、減少摩擦。

三是做好宣傳思想工作， 創(chuàng)造良好社會氛圍。實行社會化管理后，退休人員主要關(guān)心原有的待遇是否會降低、原有的集體活動是否還會繼續(xù)、原有的活動場所是否仍然可以使用。這就需要企業(yè)和街道社區(qū)做好宣傳引導(dǎo)和思想工作，注重發(fā)揮新聞媒體作用，要明確實行社會化管理是把本應(yīng)由社會承擔(dān)的工作歸還給社會，由街道社區(qū)接收，并為退休人員提供管理服務(wù);同時，通過發(fā)放宣傳資料、召開政策宣講座談會、組織退休人員參觀社區(qū)等多種形式，詳細(xì)介紹有關(guān)政策、措施，把相關(guān)待遇等問題向退休人員講清楚，打消他們的疑慮。

（二）完善街道社區(qū)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)

一是加強(qiáng)管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)的保障功能。國有企業(yè)退休人員實行社會化管理后，街道、社區(qū)將要承擔(dān)原先由企業(yè)承擔(dān)的職能，各地政府要明確街道和社區(qū)國有企業(yè)退休人員社會化管理服務(wù)工作的主要內(nèi)容，精簡移交環(huán)節(jié)和手續(xù);解決機(jī)構(gòu)建設(shè)中的職能、人員編制和經(jīng)費(fèi)保障問題;加強(qiáng)街道、社區(qū)學(xué)習(xí)場所和各類服務(wù)資源建設(shè)，不斷完善街道、社區(qū)管理服務(wù)體系。

二是加強(qiáng)街道和社區(qū)黨組織建設(shè)。要充分重視街道和社區(qū)黨組織的建設(shè)，有些地區(qū)黨組織活動經(jīng)費(fèi)困難，地方財政經(jīng)費(fèi)壓力較大，需要通過市級、省級轉(zhuǎn)移支付，解決活動經(jīng)費(fèi)壓力大的問題。對于活動場所較少、短時期內(nèi)建設(shè)困難的地區(qū)，需要加強(qiáng)社區(qū)黨組織與企業(yè)黨組織的聯(lián)系對接，通過黨建共建、場所共用等方式解決這一難題。

（三）促進(jìn)社會保障管理服務(wù)與福利待遇處理的銜接

一是有效銜接社會保障管理服務(wù)職能。國有企業(yè)退休人員實行社會化管理后，各類社會保障待遇要按時足額支付。對于已納入屬地管理基本醫(yī)療保險的退休人員，繼續(xù)按規(guī)定享受相應(yīng)的待遇;對于未納入屬地管理基本醫(yī)療保險的退休人員，國有企業(yè)要和地方協(xié)商做好醫(yī)保關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)工作。國有企業(yè)退休人員原享受的大額醫(yī)療費(fèi)用補(bǔ)助、建國前老工人醫(yī)療照顧補(bǔ)助、補(bǔ)充醫(yī)療保險、醫(yī)療互助幫困等籌資和相關(guān)待遇仍按原渠道解決，確保待遇水平不降低。社會保障管理服務(wù)職能移交后，國有企業(yè)要配合街道和社區(qū)，做好退休工傷人員的各項待遇申報等工作。

二是分類處理統(tǒng)籌外費(fèi)用。國有企業(yè)要確定3—5年過渡期，對現(xiàn)有的統(tǒng)籌外費(fèi)用要認(rèn)真清理、分類處理。在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上不新增、不提高，對于過渡期前退休的人員享受的統(tǒng)籌外費(fèi)用等相關(guān)待遇仍按原渠道發(fā)放;對于過渡期內(nèi)退休的人員，根據(jù)過渡期辦法逐步減少新辦理退休人員的統(tǒng)籌外費(fèi)用;對于過渡期期滿后辦理退休的人員，要按照企業(yè)所在地市級政府有關(guān)規(guī)定應(yīng)享受的待遇，由企業(yè)一次性支付，不再發(fā)放統(tǒng)籌外費(fèi)用。